SA/Sz 2951/02

Wojewódzki Sąd Aministracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi "M." w S. na postanowienie Izby Skarbowej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie II. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Na wniosek wierzyciela - "M." w S., działający w charakterze organu egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanej B. B., na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r., dotyczącego wyegzekwowania nienależnie pobranych zasiłków okresowych i celowych za okres od października 1996 r. do września 1999 r. w kwocie [...] zł oraz odsetek od tej kwoty. W dniu [...] r. na poczet zaległości dokonano zajęcia emerytury zobowiązanej w ZUS. Na konto organu egzekucyjnego ZUS przekazał dwa potrącenia w łącznej kwocie [...] zł, które zarachowano na poczet kosztów egzekucyjnych. W dniu [...] r. zobowiązana wniosła do Urzędu Skarbowego zarzut na prowadzenie postępowania egzekucyjnego - przy braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W związku z wniesieniem zarzutu organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska, a wierzyciel postanowieniem z dnia [...] r. wyraził negatywne stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów, potwierdzając zasadność egzekwowania nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej w trybie egzekucji administracyjnej. Na to postanowienie zobowiązana wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło zaskarżone postanowienie, uznając zarzuty zobowiązanej za uzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do egzekwowania należności wierzyciela na podstawie jego decyzji - obowiązek zobowiązanej powinien wynikać z orzeczenia sądu powszechnego. Uwzględniając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 (zwaną dalej "u.p.e.a.") Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne, obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł, a przekazane przez ZUS potrącenia w kwocie [...] zł zwrócono B. B. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie "M." w S. z dnia [...] r. i uznało zarzuty zobowiązanej za uzasadnione, wobec czego postępowanie egzekucyjne należało umorzyć. Na postanowienie organu pierwszej instancji wierzyciel wniósł zażalenie, podważając zasadność stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku wymagalności należności wierzyciela i konieczności wcześniejszego uzyskania orzeczenia sądu powszechnego dla prowadzenia egzekucji administracyjnej przeciwko zobowiązanemu oraz zarzucając niesłuszne obciążenie tegoż wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że postępowanie egzekucyjne zostało zasadnie umorzone, ponieważ w razie wniesienia zarzutów przez zobowiązanego organ egzekucyjny wydaje w związku z tym postanowienie, jednak - zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a. - może je wydać dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Wyjaśnił dalej organ odwoławczy, że wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (art. 34 § 1 u.p.e.a.), a w przedmiotowej sprawie taka wypowiedź zawarta jest w ostatecznym postanowieniu SKO z dnia [...] r., którym uznano jako zasadny zarzut braku wymagalności w trybie administracyjnym zobowiązania M. B. Ponadto wyjaśnił organ odwoławczy, że elementy jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy określa w sposób enumeratywny art. 27 u.p.e.a., a brak któregokolwiek z nich stanowi na tyle poważne uchybienie, iż stanowić może podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stwierdził dalej organ odwoławczy, że jednym z podstawowych elementów, które powinien zawierać tytuł wykonawczy jest podstawa prawna podlegającego egzekucji obowiązku - takiej podstawy nie stanowią jednak przepisy ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (j. t. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), bowiem z art. 40 § 1 tej ustawy wynika jedynie, że nienależnie pobrane świadczenia poddane są egzekucji administracyjnej. Egzekucję administracyjną stosuje się do określonych obowiązków wtedy, gdy wynikają one z orzeczeń wydanych przez sąd, organ administracji lub inny organ albo bezpośrednio z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie brak właśnie takiego orzeczenia, które określałoby egzekwowany obowiązek. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy tytuł wykonawczy powinien być zwrócony wierzycielowi przez organ egzekucyjny, jako niespełniający ustawowego wymogu - nie może być on podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na argumenty podniesione w zażaleniu, iż podstawą prawną prowadzonej egzekucji jest art. 40 § 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym należności z tytułu wydatków na świadczenia pomocy społecznej oraz nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu przymusowemu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącego prowadzenie postępowania egzekucyjnego nie jest uzależnione od wcześniejszego uzyskania orzeczenia sądu powszechnego, a tytuł wystawiony przez wierzyciela stanowi wystarczającą podstawę prowadzenia takiego postępowania. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, pozo 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, pozo 1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 7 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w myśl art. 77 tej ustawy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać także powołanie podstawy prawnej, natomiast zgodnie z § 2 tego artykułu postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 126 tejże ustawy uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Postanowienie organu I instancji umarzające postępowanie egzekucyjne wydane zostało na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 oraz art. 34 § 4 u.p.e.a., przy czym zawierało ono również orzeczenie o kosztach postępowania egzekucyjnego, którymi obciążono wierzyciela. W postanowieniu nie wskazano podstawy prawnej tego obciążenia, ani nie uzasadniono orzeczenia w tej części. W zażaleniu na to postanowienie skarżący, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia co do umorzenia postępowania egzekucyjnego, zarzucił także, iż obciążenie go kosztami egzekucyjnymi jest niesłuszne. Po rozpatrzeniu zażalenia, zawierającego także zarzut w przedmiocie obciążenia kosztami egzekucyjnymi, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, a więc orzekł w istocie także o kosztach postępowania egzekucyjnego, chociaż - podobnie jak organ I instancji - również nie wskazał podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia w tej części, przede wszystkim jednak w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do tego zarzutu. Wprawdzie skarżący nie sformułował w skardze zarzutu dotyczącego niesłusznego obciążenia go kosztami postępowania egzekucyjnego, a jedynie w uzasadnieniu przywołał zarzut zawarty w zażaleniu, należy jednak stwierdzić że sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną" i dlatego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę władny był odnieść się także do tego zarzutu, podniesionego w zażaleniu. Stwierdzić zatem należy, iż organ odwoławczy nie odnosząc się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutu niesłusznego obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, tym samym uniemożliwił Sądowi dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Uznać też należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie zgodnie z art. 64 § 7 u.p.e.a. na postanowienie o kosztach egzekucyjnych przysługuje zażalenie, jednak w przypadku, gdy orzeczenie o kosztach zawarte jest w postanowieniu o umorzeniu postępowania, może być ono zaskarżone także zażaleniem na postanowienie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ostatecznego postanowienia) kosztami egzekucyjnymi można obciążyć wierzyciela tylko wtedy, jeżeli to on spowodował "niezgodne z przepisami ustawy wszczęcie i prowadzenie egzekucji". Takie warunkowe uregulowanie ustawy tym bardziej obliguje organ orzekający o kosztach do wskazania przesłanek obciążenia wierzyciela kosztami. Jest to także istotne z tego powodu, iż zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na podstawie tytułu wykonawczego, a tytuł taki powinien zawierać m. in. podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji, a zgodnie z art. 29 § 1 i 2 tej ustawy, to organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, badając także prawidłowość formalną wniosku i jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 (a więc m. in. nie zawiera podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku) "organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi". Takie sformułowanie przepisu oznacza, że organ egzekucyjny musi zwrócić wniosek nieprawidłowo wystawiony, a więc nie może wszcząć postępowania egzekucyjnego, jeżeli wniosek ma braki formalne. Na zwrot wniosku wierzycielowi przysługuje zażalenie. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że w takiej sytuacji zatem chodzi o nieprawidłowe wypełnienie tytułu wykonawczego, a nie o bezzasadność (bezpodstawność) należności (żądania) wierzyciela, bo tej organ egzekucyjny nie jest władny badać - art. 29 § 1 in fine u.p.e.a.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela nie odpowiadał ustawowym warunkom formalnym, gdyż nie zawierał podstawy prawnej podlegającego egzekucji obowiązku, wobec czego tytuł ten powinien być zwrócony wierzycielowi przez organ egzekucyjny, gdyż nie może on być podstawą prowadzenia postępowania w trybie egzekucyjnym. Należy w związku z tym zauważyć, że mimo niewskazania przez wierzyciela w rubryce 28 tytułu wykonawczego podstawy prawnej należności ("orzeczenie / inny akt administracyjny / z dnia ......... nr .......") organ egzekucyjny wszczął i prowadził postępowanie na podstawie takiego wadliwego wniosku. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien więc dokonać oceny, czy bezpodstawne wszczęcie i prowadzenie postępowania zostało spowodowane przez wierzyciela. Ocena taka powinna być zawarta w uzasadnieniu postanowienia, także dlatego aby wierzyciel mógł poznać przesłanki rozstrzygnięcia dotyczącego kosztów postępowania, a w razie zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia aby Sąd mógł dokonać oceny jego zgodności z prawem. Niedokonanie takiego rozważenia nastąpiło więc z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania, a ponieważ od jego wyniku zależy, czy obciążenie wierzycielami kosztami postępowania egzekucyjnego jest zasadne, stwierdzić należało, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu zaskarżone postanowienie należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).