SA/Sz 2962/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant st.sekr.sąd. Maria Rosochacka, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla decyzję zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Wójt Gminy odmówił E. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego na terenie działki nr Ew.gr. [...] i [...] obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przedmiotowa działka o powierzchni [...] ha to grunty gleby R lila. Zgodnie z zapisem planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. ( Dz.Urz. Woj.Szczec z 1988 r. Nr 2, poz.31 z późn.zm.) działka usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem RP przeznaczonym na cele rolne ( uprawy polowe ), w znacznej odległości od istniejącej zabudowy miejscowości [...]. Podstawową zasadą planu jest maksymalna ochrona gruntów rolnych. Jako zasadę plan ustala, że budownictwo o charakterze rolniczym należy rozwijać w oparciu o istniejące ośrodki gospodarczo-produkcyjne z wykorzystaniem rezerw terenowych w obrębie istniejących działek i terenów przyległych o niższej wartości produkcyjnej. Plan wyznacza tereny dla budownictwa rolniczego w granicach istniejącego zainwestowania z uwzględnieniem dogęszczenia i zabudowy wolnych działek w sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz ogranicza możliwość zabudowy gruntów rolnych do terenów o niższej wartości produkcyjnej. W świetle ustaleń ogólnych planu, dotyczących zasad realizacji budownictwa mieszkaniowego i rolniczego wymieniona działka nie może być zabudowana, gdyż nie spełnia ustanowionych warunków. Ustalenia szczegółowe planu wyznaczają na wnioskowanym terenie jedynie funkcję rolniczego wykorzystania gruntu - uprawy polowe. Oznacza to, że każdy inny sposób wykorzystania terenu, nawet każdy inny rolniczy sposób wykorzystania, jest sprzeczny z ustaleniami planu. Ponadto areał gruntów będący w dyspozycji wnioskodawcy tj.[...] ha - nie może być uznany za wystarczający do utworzenia gospodarstwa rolnego z prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w którym możliwe jest w sposób racjonalny prowadzenie działalności wytwórczej rolniczej w myśl art.55 Kc. Realizacja wnioskowanej inwestycji może odbywać się na terenach wyznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego gminy na cele zabudowy mieszkaniowej, dla których uzyskano zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej zgodnie Sygn.akt SA/Sz 2962/02 3 z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. Nr 16, poz.78 zpóźn.zm.). Od powyższej decyzji [...] E.W. odwołała się. W odwołaniu podniosła, że zgodnie z treścią art.2 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są też grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami służącymi produkcji rolnej. W konsekwencji wybudowanie wnioskowanych obiektów nie zmienia przeznaczenia tego terenu. Art.3 ust.1 pkt 1 cytowanej ustawy określa też, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, a w tym przypadku nie następuje zmiana przeznaczenia. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( art.3 pkt 1 ) każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Budowy domu mieszkalnego z zabudowaniami gospodarczymi dotyczy również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. ( sygn. akt OPK 40/97 ), w której Sąd uznał, że gmina nie może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na gruncie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został ustalony jako rolny ( orny ). Wobec przytoczonych reguł odwołująca się wniosła o zmianę decyzji odmownej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. numer [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając w niniejszej sprawie Kolegium zważyło, co następuje: Zgodnie z informacją zawartą w zaskarżonej decyzji, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wnioskowana inwestycja położona jest na terenie określonym jako teren RP - uprawy rolne. W myśl art.33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, że uprawnienia właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami prawa miejscowego, jeżeli wynikają wprost z treści planu lub wynikają z przepisów szczególnych. W tej sytuacji rzeczą organu orzekającego jest zbadanie, czy proponowane zamierzenie nie narusza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.) Sygn.akt SA/Sz 2962/02 4 i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz.78 z późn.zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji w sposób logiczny i prawidłowy uzasadnił pojętą decyzję. Plan gminy [...] wyznacza tereny dla budownictwa mieszkaniowego i rolniczego w granicach istniejącego zainwestowania z uwzględnieniem dogęszczenia i zabudowy wolnych działek w sąsiedztwie istniejącej zabudowy i ogranicza możliwość zabudowy gruntów rolnych do terenów o niższej wartości produkcyjnej. W rozpatrywanej sprawie działka objęta wnioskiem ma grunty wysokiej klasy - R lila, podlegającej szczególnej ochronie. Zatem zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu, dotyczącymi zasad realizacji budownictwa mieszkaniowego i rolniczego nie powinna być zabudowana. Ustalenia szczegółowe planu wyznaczają na wnioskowanym terenie jedną z funkcji rolniczego wykorzystania gruntów - uprawy polowe. Oznacza to, że każdy inny sposób wykorzystania, nawet każdy inny rolniczy sposób wykorzystania, jest sprzeczny z ustaleniami planu. Należy zatem uznać, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu. Oznacza to, że organ nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy i. zagospodarowania terenu, gdyż zgodnie z art.46a ust.1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ustalająca warunki sprzeczne z ustaleniami planu jest nieważna z mocy prawa. Ponadto Kolegium uznaje za słuszne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż realizacja wnioskowanej decyzji może odbywać się na terenach wyznaczonych w planie na cele zabudowy mieszkaniowej. Inwestor we wniosku w żaden sposób nie wykazał, że realizacja domu jednorodzinnego z zabudową gospodarczą o powierzchni do [...] m2, na działce o powierzchni [...] ha ( pomniejszonej o teren planowany pod zabudowę ) może stworzyć gospodarstwo rolne w znaczeniu jednostki produkcyjnej, zajmującej się stale i zawodowo produkcją rolniczą o wielkości zapewniającej dochód dla osób prowadzących to gospodarstwo. W ocenie Kolegium wielkość planowanych obiektów nie wskazuje na faktyczny zamiar utworzenia gospodarstwa rolnego, w którym możliwe jest w sposób racjonalny prowadzenie działalności wytwórczej w myśl art.55 Kc. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku sygn.akt li CKN 1067/98 OSP 2001/2/27, stwierdzając, że " gospodarstwem rolnym jest jednostka gospodarcza zorganizowana na nieruchomości rolnej o takim obszarze, że możliwe jest prowadzenie działalności wytwórczej przeznaczonej na zbyt". Sygn.akt SA/Sz 2962/02 5 Powyższa decyzja została przez E. W. zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy . Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako krzywdzącej, naruszającej prawo własności i niezgodnej z przepisami prawa. Skarżąca uważa, że organ II instancji bezpodstawnie kwestionuje rolniczy charakter posiadanej przez nią nieruchomości, gdyż płaci corocznie podatek rolny. Wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jej realizacja nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Skarżąca uważa, że decyzja zbyt głęboko ingeruje w jej prawo własności. Kwestionuje również argument, iż wnioskowana inwestycja znajduje się w znacznej odległości od istniejącej zabudowy miejscowości Będargowo, gdyż ostatni nowo wybudowany dom znajduje się w odległości [...] m od wnioskowanej inwestycji. Ponadto skarżąca podobnie jak w odwołaniu powołuje się na uchwałę NSA z dnia 11.05.1998 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271, Nr 240, poz.2052 ), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sygn.akt SA/Sz 2962/02 6 W aktach organu I instancji znajduje się wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ( uchwała Nr [...] z dnia [...] r. - Dz.Urz. Woj.Szczec. z 1988 r. Nr 2, poz.31 z późn.zm. ), z których wynika, iż działka nr [...] i [...] obręb Będargowo położona jest na obszarze oznaczonym w planie jako RP - tereny upraw polowych z zadrzewieniami, zaś zasady realizacji budownictwa mieszkaniowego i rolniczego przedstawiają się następująco: "- określa się tereny dla budownictwa mieszkaniowego przy maksymalnym wykorzystaniu terenów istniejącego zainwestowania z uwzględnieniem dogęszczenia i zabudowy wolnych działek położonych w sąsiedztwie istniejącej zabudowy i w zasięgu istniejącego uzbrojenia, - kierowano się podstawową zasadą maksymalnej ochrony gruntów rolnych, - budownictwo o charakterze rolniczym należy rozwijać w oparciu o istniejące ośrodki gospodarczo-produkcyjne z wykorzystaniem rezerw terenowych w obrębie istniejących działek lub terenów przyległych o niższej wartości produkcyjnej." Jak z powyższego wynika, w planie nie ma jednoznacznego zakazu budowy na terenie oznaczonym jako RP. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało samodzielnego badania zapisów planu i ich interpretacji lecz oparło się na "informacji zawartej w zaskarżonej decyzji" odnośnie zapisów planu, uznając że wywód przeprowadzony został przez organ I instancji w sposób logiczny i prawidłowy i w całości powtarzając ten wywód w swoim uzasadnieniu. Od siebie Kolegium dodało, że inwestor nie wykazał, że zajmowana przez niego działka pozwala stworzyć gospodarstwo rolne w znaczeniu jednostki produkcyjnej, a nadto, iż w ocenie Kolegium wielkość planowanych obiektów nie wskazuje na faktyczny zamiar utworzenia gospodarstwa rolnego, w którym możliwe jest w sposób racjonalny prowadzenie działalności wytwórczej w myśl art.55 Kc. W tym kontekście Kolegium powołało się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku sygn.akt II CKN 1067/98. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności uzasadnienia orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, samodzielnie badając i interpretując przepisy i Sygn.akt SA/Sz 2962/02 7 dowody oraz ustosunkowując się do zarzutów odwołania. Oparcie się jedynie na stanie prawnym ( plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego ) i faktycznym, w brzmieniu przytoczonym w zaskarżonej decyzji, stanowi naruszenie art.138 oraz art.7 Kpa. Zgodnie z art.77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek przeprowadzenia postępowania co do istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca została wezwana przez organ do wykazania charakteru rolnego działki, czy zamiaru prowadzenia określonej produkcji rolnej. Stąd stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że inwestor we wniosku o wydanie decyzji uzasadnił potrzebę budowy domu chęcią lub potrzebą dozorowania upraw polowych co "nie dokumentuje faktycznego rolniczego zamiaru utworzenia gospodarstwa rolnego, w którym możliwe jest w sposób racjonalny prowadzenie działalności wytwórczej w myśl art.55 Kc", także w świetle zapisu art.41 ust.2 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest bezpodstawne. Przywołany przez Kolegium w zaskarżonej decyzji wyrok Sądu Najwyższego, zdaniem niniejszego składu orzekającego, został wydany w innym stanie faktycznym ( powierzchnia gospodarstwa, które zostało uznane za niezdolne do prowadzenia działalności wytwórczej przeznaczonej na zbyt wynosiła [...] ary, zaś przedmiotowa działka posiada obszar [...] ha ) i nie może być odniesiony bezpośrednio do niniejszej sprawy, tym bardziej, że podstawy do uznania, iż wielkość działki inwestora wyklucza prowadzenie produkcji rolnej może stanowić wyłącznie postępowanie dowodowe przeprowadzone z aktywnym udziałem strony. Należy także zauważyć, że zgodnie z art.2 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. Nr 16, poz.78 z późn.zm. ) gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem ( uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt OPK 40/97, ONSA 1998 r. nr 4, poz.111 ) zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie Sygn.aktSA/Sz 2962/02 zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art.43 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu. Jak wcześniej wykazano plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie zawiera bezwarunkowego zakazu zabudowy terenów rolnych. Zawiera pewne ograniczenia dotyczące zabudowy terenów rolnych, ustalając warunki dopuszczające zabudowę. Wyprowadzenie z przepisów planu zakazu budowy konkretnej inwestycji wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego i wykazania, że dana inwestycja nie spełnia określonych w planie warunków dopuszczających zabudowę. Organy administracji publicznej rozstrzygające niniejszą sprawę nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego poprzestając na niepopartych dowodami stwierdzeniach , a tym samym nie wykazały, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem art.7 i 77 Kpa, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, i dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm ), orzekł jak w sentencji O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art.152 ww. ustawy.