SA/Sz 3096/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr/ Protokolant st.sekr.sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2004r. sprawy ze skargi D. i A. W. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] . Nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Inspektora Nadzoru na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak [..] wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego na działce położonej w X , uznając, iż są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W rozbudowywanej części budynku stwierdził wykonanie trzech dodatkowych okien w piwnicy i przedsionku do piwnicy. Następnie orzeczeniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nałożył na inwestora – K. S., obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozwolił K.S. na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce w X , według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., znak: [...] i załączonej inwentaryzacji zmian dokonanych w obiekcie, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Uzasadniając decyzję organ podał, że inwestor wywiązał się z obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, nałożonego decyzją z dnia [...] r. Odwołanie od tej decyzji do Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył A. W. – właściciel przyległej nieruchomości, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem odwołującego się, decyzja organu naruszyła prawo własności wynikające z aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r., znak: [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do treści wniesionego odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przy przyjętym sposobie załatwienia sprawy samowoli budowlanej w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, po wykonaniu czynności nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest obligatoryjne. Przy stwierdzonym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego – wykonaniu trzech okien w piwnicy, wychodzących na działkę inwestora, organ nie dopatrzył się naruszenia prawa własności. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji stwierdził, że podnoszona w odwołaniu sprawa budowy tarasu na części działki sąsiada nie była poruszana w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Naruszenie granicy przez inwestora zostało udokumentowane dopiero w odwołaniu od decyzji. Z przedłożonych przy odwołaniu pomiarów geodezyjnych wynika, że na terenie działki sąsiedniej znajduje się ocieplenie ściany tarasu – 15 cm. Nie stanowi to jednak istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i może być rozstrzygnięte w sądzie powszechnym. Skargę na w/w decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli D. i A. W. wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydanym decyzjom zarzucili naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 156 § 2 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego zezwoliły K. S. na wznowienie robót budowlanych w sytuacji nie posiadaniu przez niego praw do dysponowania nieruchomością (terenem) na cele budowlane, co bezwzględnie narusza art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Uzasadnienie decyzji organu II instancji wskazuje na stronniczość organu i nie uzasadnia wydania zaskarżonej decyzji, bowiem bez sprawdzenia materiału dowodowego w sprawie opiera się wyłącznie na argumentach zawartych w decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących, samo uzasadnienie decyzji w przedmiocie stwierdzenia, że ocieplenie ściany tarasu o 15 cm zostało zrealizowane na ich nieruchomości świadczy o tym, że decyzja narusza prawo. Podkreślili również, iż organ nie poinformował ich o przysługujących prawach, a sąsiad nie podjął żadnych rozmów w zakresie odkupienia części zagarniętej nieruchomości realizując swój obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie administracyjne prowadzone było w związku z popełnieniem przez inwestora samowoli budowlanej (odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego) polegającej na wykonaniu 3 okien w piwnicy pod tarasem, co wynika z uzasadnień postanowienia z [...] r. oraz decyzji z [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawa materialno-prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia oparta jest na art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, nie wyczerpujących przesłanek do zastosowania art. 48, właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany został wstrzymać prowadzenie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót traciło ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, jeżeli w tym terminie nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 wyżej cyt. ustawy. Przed upływem wskazanego terminu, właściwy organ powinien wydać decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. W myśl art. 51a po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydawał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Natomiast w razie niewykonania tych obowiązków, organ winien nakazać, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Główny zarzut skargi koncentruje się na naruszeniu przez organy obu instancji art. 51a w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. na wydaniu zezwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji nie posiadania przez inwestora praw do dysponowania nieruchomością. Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 do pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym ze wstępnych warunków skutecznego ubiegania się o pozwolenie na budowę. Art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Pozwolenie na wznowienie robót jest zbliżone do klasycznego pozwolenia na budowę. W obydwu tych konstrukcjach prawnych organ administracji zezwala na podjęcie i prowadzenie robót budowlanych. W przypadku wstrzymania robót budowlanych, o ile inwestor w wyznaczonym terminie zastosuje się do nakazów wydanych przez organ nadzoru budowlanego, możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie wstrzymanych uprzednio robót. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nałożył na K. S. m.in. obowiązek przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Zobowiązany przedłożył organowi oświadczenie Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej o użyczeniu terenu przy budynku mieszkalnym położonym przy ul. X na dobudowę tarasu z podpiwniczeniem. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 51a ust. 1, pozwolił K. S. na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego. Organ I instancji nie ustosunkował się do zarzutów właściciela sąsiedniej działki – A. W., podniesionych w piśmie z dnia [...] r. inicjującym całe postępowanie. W jego treści A. W. wskazał na naruszenie przez inwestora wykonującego rozbudowę przepisów Prawa budowlanego, polegające na budowie części ściany szczytowej na jego nieruchomości, do których to działań inwestor nie uzyskał żadnego zezwolenia. Organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie pomimo przeprowadzenia wizji lokalnej w dniu [...] r. Ponadto, o terminie dokonywanych oględzin, wbrew postanowieniom art. 79 § 1 k.p.a., A. W. nie został poinformowany. Obecny w czasie ich przeprowadzania K. S. w uwagach do protokołu podał, że "ocieplenie ściany szczytowej usytuowanej przy granicy działki sąsiedniej (z p. W.) wychodziło poza linię graniczną, zostało ścięte do linii granicznej." Z protokołu z wizji lokalnej i z innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika aby organ podjął próbę weryfikacji tych twierdzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że również zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim organ II instancji rozstrzygnięcie swe oparł na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy a użyte w jego uzasadnieniu argumenty pozostają w wewnętrznej sprzeczności. Za chybiony należy uznać argument, iż podnoszona sprawa budowy tarasu na części działki nie będącej własnością inwestora nie była poruszana w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte właśnie na postawie zawiadomienia D. i A. W. z dnia [...] r. a u jego postaw leżało naruszenie przepisów budowlanych związanych z nie legitymowaniem się przez K. S. do terenu na którym realizował swą inwestycję. Jako niezrozumiałe należy ocenić stwierdzenie przez organ II instancji, iż naruszenie granicy przez inwestora zostało udokumentowane dopiero w odwołaniu od decyzji. Jeżeli okoliczność ta miała stanowić argument za uchyleniem się przez organ II instancji od zajęcia stanowiska w sprawie, to należałoby uznać, iż organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Uchylenie się przez organ II instancji od przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał, że z przedłożonych wraz z odwołaniem pomiarów geodezyjnych wynika fakt zajęcia przez inwestora 15 cm sąsiedniej działki uznając równocześnie, iż nie stanowi to istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i może być rozstrzygnięte w sądzie powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pragnie zauważyć, że o ile sprawa rozgraniczenia gruntów pozostaje poza sferą regulacji przepisów Prawa budowlanego, nie oznacza to, że fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Każda samowola budowlana poza tym, że stanowi naruszenie prawa, jest faktem, który nie jest bez znaczenia z uwagi na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ocena dokonana przez pryzmat art. 1 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego w tym ocenę czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich. W razie nie ustalenia przebiegu granicy działki budowlanej nie można legalnie prowadzić prac budowlanych. W prowadzonym postępowaniu organy obu instancji w praktyce nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w kontekście zawiadomienia o realizowaniu przez K. S. części inwestycji na terenie do którego nie posiadał tytułu prawnego. Nie uczynił tego organ I instancji mimo przeprowadzonej wizji w terenie, jak i organ II instancji, pomimo przedłożenia przez skarżących dowodów z tym związanych. Mając powyższe na uwadze, uznając że decyzja narusza przepisy art. 7, art. 79 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.