SA/Sz 370/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anna Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje: - Burmistrza [...] z dnia [...]r. nr [...]; - Wojewody z dnia [...]. nr [...] II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Pismem z dnia [...] r. K. S. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w [...]z wnioskiem o wymeldowanie jej ojca - R. S. z mieszkania przy ul. [...]w [...]. We wniosku podała, że R. S. od [...]lat nie mieszka razem z nią, wyprowadził się dobrowolnie i w mieszkaniu tym nie posiada żadnych rzeczy osobistych. Burmistrz [...]w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960), decyzją z dnia [...]r., nr [...]odmówił wymeldowania R. S. z lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w [...]. Powołując się na treść art. 15 ust. 2 i art. 9 ust. 2 w/w ustawy organ wskazał, że miejsce pobytu R. S. jest znane, bierze on czynny udział w postępowaniu i zamieszkuje pod adresem stałego zameldowania, tj. przy ul. [...]w [...]. Według ustaleń organu, w lokalu tym posiada również swoje rzeczy osobiste. Wobec powyższego nie spełnione zostały przesłanki niezbędne do wymeldowania go z pobytu stałego w trybie art. 15 ust. 2 cyt. ustawy. W dniu [...]r. K. S. złożyła od tej decyzji odwołanie do Wojewody wnosząc o jej zmianę poprzez orzeczenie zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia [...]r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie zawnioskowanych w odwołaniu dowodów. Decyzji organu I instancji K. S. zarzuciła nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności faktycznego zamieszkiwania przez R. S. przy ul. [...]w [...]. Odwołująca się złożyła również wnioski o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania wskazanych przez nią świadków oraz o potwierdzenie w Urzędzie Pocztowym w [...], iż R. S. złożył w tym Urzędzie wniosek o przysyłanie kierowanej do niego korespondencji na ul. [...]w [...]. Wojewoda po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając dokonane rozstrzygniecie organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz [...]w przeprowadzonym postępowaniu naruszył szereg przepisów proceduralnych, a zwłaszcza art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Wojewody, występujące w sprawie wątpliwości, wobec nie dokonania wszechstronnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu I instancyjnym i już po jego zakończeniu, nie pozwalały na obiektywną ocenę wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie. Burmistrz [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych orzekł o wymeldowaniu R. S. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...]w [...]. W motywach dokonanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przeprowadzone kontrole dokonane pod adresem stałego zameldowania R. S. przy ul. [...]w dniach [...]r., [...]r., [...]r., [...]r., [...]r. i [...]r. oraz wizja w lokalu mająca miejsce w dniu [...]r. nie potwierdziły faktu zamieszkiwania przez R. S. w przedmiotowym lokalu. Okoliczności te zostały również potwierdzone przez przesłuchanych świadków oraz listonosza, który zeznał, iż na prośbę R. S. kierowaną do niego korespondencję doręczał na adres ul. [...]w [...]. R. S. w złożonym od powyższej decyzji odwołaniu wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez bezstronny organ. Podważając trafność dokonanych przez organ I instancji ustaleń wyjaśnił, że prośba o kierowanie korespondencji na ul. [...]spowodowana była podjęciem pracy dorywczej na budowie i późnymi powrotami do domu, tj. ok. godz. 2000, co miało miejsce w porze letniej. Wyraził również brak zaufania co do bezstronności pracownicy organu prowadzącej sprawę, o której wyłączenie ze sprawy, bez oczekiwanego skutku, wnosił w trakcie postępowania. Wojewoda, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, decyzją z dnia [...]r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji uznając, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób oczywisty wynika, że R. S. nie koncentruje interesów życiowych w lokalu przy ul. [...]w [...]. W związku z powyższym, wobec opuszczenia przez R. S. miejsca stałego pobytu zasadne było wydanie decyzji o jego wymeldowaniu, która zapobiega utrzymywaniu fikcyjnej ewidencji ludności. R. S. zaskarżył tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie podnosząc, że skoro decyzja o wymeldowaniu jest czynnością czysto rejestracyjną i nie powoduje utraty praw do lokalu, to oczekiwałby odpowiedzi w jaki sposób, będąc rencistą, ma funkcjonować w państwie prawa i w jaki sposób odbierać korespondencję od instytucji państwowych i samorządowych. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję. Ponadto, stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl art. 134 cyt. wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu zaistniała w niniejszej sprawie. Wśród ogólnych zasad postępowania administracyjnego znajduje się m.in. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Znalazła ona odzwierciedlenie w art. 16 § 1 k.p.a.: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych." Co do zasady, decyzje organu I instancji stają się ostateczne, jeżeli od decyzji takiej nie zostało wniesione odwołanie. Prekluzyjny termin do wniesienia odwołania ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a., wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych). Oceniając prawidłowość stosowania przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego i prowadzonych działań w kontekście zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, Sąd powziął poważne wątpliwości co do ich zgodności z prawem. W ocenie Sądu, kluczowym momentem postępowania przesądzającym o jego dalszym toku, było wydanie przez Burmistrza [...]decyzji z dnia [...]r., nr [...]i jej doręczenie inicjatorce postępowania - K. S. Wymienioną decyzją organ orzekł o odmowie wymeldowania R. S. z lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w [...]. Decyzję skierowano do stron postępowania, tj. do R. S. i K. S. Art. 42 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę doręczania pism osobom fizycznym, które dokonuje się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Jest to tzw. doręczenie właściwe, polegające na bezpośrednim doręczeniu pisma adresatowi. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy, w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Z powyższego wynika, iż doręczając pisma za pokwitowaniem przez pocztę (art. 39 k.p.a.), w przypadku nieobecności osoby biorącej udział w postępowaniu w miejscu swego zamieszkania, pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej umieszczając o tym fakcie zawiadomienie w skrzynce na korespondencję lub na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscach wymienionych w wyżej cyt. art. 42 § 1 k.p.a. Wraz z upływem siedmiu dni od umieszczenia takiego zawiadomienia, doręczenie uważa się za dokonane wraz ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi. W aktach sprawy znajduje się, przytwierdzone do decyzji Burmistrza [...]z dnia [...]r. zwrotne potwierdzenie odbioru w/w decyzji adresowanej do K. S. (karta [...] akt administracyjnych). Z adnotacji umieszczonych na tym dokumencie wynika, że organ doręczając decyzję z dnia [...]r. skorzystał z usług Urzędu Pocztowego w [...], który zakreślił na nim następujące informacje: "Wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi, złożyłem je w dniu [...]r. w Urzędzie Pocztowo-Telekomunikacyjnym Nr [...] w [...],a zawiadomienie o tym umieściłem na drzwiach adresata." Potwierdza to pieczątka o treści "Awizowano Dnia [...]" oraz pieczęć Urzędu Pocztowego w [...] z datą [...]r. Na odwrotnej stronie tego dokumentu umieszczona jest parafowana pieczęć koloru czerwonego o treści "ZWROT nie podjęto w terminie". Adnotacje o tożsamej treści znajdują się również na wpiętej w aktach kopercie w której wysłano do K. S. decyzję z dnia [...]r. (karta [...] akt administracyjnych) na której to kopercie dodatkowo znalazło się potwierdzenie powtórnego awizowania mającego miejsce w dniu [...]r. oraz pieczątki potwierdzające zwrot listu do nadawcy w dniu [...]r. Z powyższego wynika, że Burmistrz [...]skierował decyzję z dnia [...]r. na adres wskazany przez K. S. Wobec braku adresata w miejscu jego zamieszkania informacja o złożeniu przesyłki w placówce pocztowej została prawidłowo dokonana i to dwukrotnie. Należało zatem uznać, iż w/w decyzja została doręczona w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego wywołując tym samym określone skutki prawne w postacie m.in. nabrania cech prawomocności. Wobec tych okoliczności za niewłaściwe należy uznać dalsze działanie organu I instancji, który w dniu [...]r. sporządził, w oparciu o art. 44 k.p.a., zawiadomienie o złożeniu decyzji z dnia [...]r. w pokoju nr [...] Urzędu Miejskiego w [...] (karta [...] akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować takiej interpretacji przepisu art. 44 k.p.a., która dopuszczałaby podejmowanie kolejnych prób doręczenia decyzji w sytuacji, gdy orzeczenie takie zostało już skutecznie doręczone w innym trybie. Tymczasem, organ I instancji w dniu [...]r. doręczył K. S. przedmiotową decyzję, o czym świadczy pokwitowanie na zwrotce, która uprzednio wróciła wraz z listem z adnotacją o jego nie podjęciu w terminie. Z powyższych faktów żadnych konsekwencji procesowych nie wyciągnął Wojewoda rozpatrując merytorycznie kwestionowaną decyzję Burmistrza [...]z dnia [...]r. i orzekając o jej uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją z dnia [...]r., nr [...]. Wydanie kolejnych decyzji w sprawie, sanujące wykazane naruszenie przez organy zasady trwałości decyzji ostatecznych, jest tym bardziej niezrozumiałe wobec treści pisma R. S. z dnia [...]r. złożonego w Urzędzie Miejskim w [...], w którym domagając się wyłączenia pracownika Urzędu prowadzącego sprawę od udziału w tym postępowaniu nadmienił, że K. S., po powrocie z [...]w dniu [...]r., składając odwołanie od decyzji z dnia [...]r. dokonała tego po upływie terminu (karta [...] akt administracyjnych). Pomimo takiego stwierdzenia, ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wyciągnęły w tym zakresie jakichkolwiek wniosków (art. 134 k.p.a.). Organy obu instancji nie ustosunkowując się w żaden sposób do wskazanej przez R. S. okoliczności istotnie uchybiły postanowieniom art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją nie wyciągnięcia właściwych skutków prawnych z faktu doręczenia K. S. decyzji Burmistrza [...]z dnia [...]r. i rozpatrzenia odwołania, które zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., było dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji Wojewody z dnia [...]r. i [...]r. oraz decyzji Burmistrza [...]z dnia [...]r.. Orzeczenia te, jako wydane z naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., musiały ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Na marginesie sprawy należy nadmienić, że rozpatrzenie przez Burmistrza [...]wniosku o wyłączenie pracownika z udziału w postępowaniu powinno nastąpić w procesowej formie postanowienia (szerzej: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2000, s. 154). W związku z niezaskarżalności takiego postanowienia (art. 141 § 1 k.p.a.) uchybienie to ma charakter wyłącznie formalny. Jego merytoryczna treść mogłaby być ewentualnie poddana ocenie w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Mając powyższe na uwadze, uznając że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 129 § 2 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.