SA/Sz 38/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant: st.sekr. sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 7 lutego 2004 r. sprawy ze skargi D. i J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę 1. 1. Taka opierać się na odpowiednim zastosowaniu przepisów art. 51 w związku z art. 50 Sygn.akt SA/Sz 38/02 2 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 kpa nakazał D. i J. G. rozbiórkę nadbudowy budynku [...] (skrzydło [...]) na [...]. "D." w D. przy ul. S. nr działki [...], która została wykonana samowolnie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Państwo G. wykonali w [...]. nadbudowę istniejącej stołówki nie posiadając prawomocnego pozwolenia na budowę, co wykazało prowadzone postępowanie administracyjne. Od decyzji tej odwołali się inwestorzy, tj. D. i J. G., domagając się jej uchylenia i zobowiązania właściwego organu do wydania decyzji w trybie art. 51 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, względnie rozpatrzenia możliwości zawieszenia postępowania w sprawie, z uwagi na wystąpienie skarżącego do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie rewizji nadzwyczajnej od wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego . Odwołujący się podnieśli, że byli zmuszeni do przeprowadzenia robót remontowych z powodu uszkodzenia Ich budynku powstałego w następstwie budowy budynku w bliskim sąsiedztwie prowadzonej przez D. J., właścicielkę nieruchomości sąsiedniej. Przy okazji tych robót remontowych dokonali nadbudowy istniejącego budynku, zgodnie ze sztuką budowlaną i w oparciu o wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę, która w późniejszym czasie została uchylona. Zdaniem skarżących organ I instancji powinien był zastosować procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie powinien orzekać nakazu rozbiórki w trybie art. 48 tej ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z2000r. Nr 106, poz. 1126zpóźn.zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Sygn.akt SA/Sz 38/02 3 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, źe "argumenty skarżących, pomimo racjonalnych przesłanek", nie mogą zostać uwzględnione. Wskazał dalej, że zgodnie z art. 28 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalono w sprawie, że inwestor otrzymał decyzję Wójta Gminy z dnia [...]. Nr [...] o pozwoleniu na remont i rozbudowę istniejących budynków na terenie ośrodka wczasowego "D." w D.. Jednakże decyzja ta, na skutek odwołania D. J. została decyzją Wojewody z dnia [...]. Nr [...] uchylona i umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skarga na powyższą decyzję Wojewody do NSA OZ została oddalona wyrokiem z dnia [...] Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z powodu wykazania, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej naruszając art. 28 ustawy Prawo budowlane. Skutkowało to podjęciem postępowania w sprawie przez właściwy organ nadzoru budowlanego i wydaniem na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu, tj. wykonanej nadbudowy budynku [...] Uznając to rozstrzygnięcie za zgodne z prawem organ odwoławczy wskazał na niezasadność zarzutu zastosowania niewłaściwej procedury i wyjaśnił, że procedury postępowania zawarte w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48. Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżyli w dniu [...]. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego inwestorzy D. i J. G.. Skarga sporządzona przez pełnomocnika – [...] zaskarżonej decyzji zarzuca : 1. błędne zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego pomimo niespornych ustaleń, iż nadbudowa dokonana została przy okazji robót remontowych w oparciu o wydaną ówcześnie decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie ze sztuką budowlaną, 2. bezzasadne odstąpienie od podjęcia i przeprowadzenia postępowania przewidzianego przepisami art. 50 i następnych Prawa budowlanego, 3. 1. Sygn.akt SA/Sz 38/02 4 3. naruszenie przepisu art. 7 kpa w związku z art. 9 kpa przez pominięcie słusznego interesu skarżących i to pomimo uznania przez organ administracyjny racjonalności przesłanek argumentów skarżących, 4. błędnie uzasadnioną odmowę zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozpatrzenia wniosku skarżących skierowanego do Biura Praw Obywatelskich. W skardze wniesiono o : 1. uchylenie zaskarżonej decyzji, 2. zobowiązanie organu administracyjnego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i następne Prawa budowlanego, 3. zobowiązanie do rozpatrzenie wniosku skarżących o zawieszeniu postępowania w sprawie w trybie art. 98 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, że wykonana samowolnie nadbudowa stanowi część obiektu, a w takich wypadkach ma zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, więc niezasadne jest żądanie prowadzenia sprawy w trybie art. 50 i 51 tej ustawy. Nadto stwierdził, że przepisy prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości uwzględnienia racjonalnych przesłanek argumentów skarżących. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym oraz przepisów postępowania administracyjnego nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, decyzja ta bowiem nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny materialnoprawnych skutków rozpoczęcia przez inwestora budowy zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie Sygn.aktSA/Sz 38/02 5 na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Bezsporne w sprawie jest, że wykonana przez skarżących nadbudowa obiektu budowlanego nie mieści się w katalogu obiektów i robót wymienionych w art. 29, co do których nie jest wymagane pozwolenie na budowę jak też nie dotyczy obiektów wskazanych w art. 30 ust. 1, których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z akt administracyjnych wynika też jednoznacznie, że skarżący przystąpili do budowy przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, a więc wbrew dyspozycji art. 28 ustawy- Prawo budowlane. W myśl art. 48 omawianej ustawy, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z zastawienia art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego wynika zatem, że podejmując roboty budowlane bez ostatecznej decyzji na budowę inwestor działa na własne ryzyko, przy czym należy zaznaczyć, że skutki takiego działania, w zależności od stanu faktycznego konkretnej sprawy, mogą być objęte dyspozycją art. 48 lub art. 50 i 51 tej ustawy. Konsekwencje rozpoczęcia budowy w oparciu o nieostateczne pozwolenie na budowę uzależnione są od dalszego bytu prawnego tego pozwolenia. Z zestawienia zakresów art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego wynika, że nie każde naruszenie przepisu art. 28 spotkać się musi z konsekwencją w postaci nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 48. Orzec o rozbiórce obiektu budowlanego można dopiero wówczas, gdy znajduje się on w budowie lub został wybudowany "bez wymaganego pozwolenia na budowę". Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc nie to, czy rozpoczęto budowę bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale to czy w chwili orzekania o potencjalnej samowoli inwestor posiada ostateczne pozwolenie na budowę. W przypadku, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, które w trakcie prowadzenia robót budowlanych, bądź przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej, stało się ostateczne, nie można orzec nakazu rozbiórki. Sygn.aktSA/Sz 38/02 6 Taka sytuacja kwalifikowana być powinna, jako inna niż wymieniona w art. 48 samowola budowlana, a jej rozwiązanie powinno opierać się na odpowiednim zastosowaniu przepisów art. 51 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia [...] r. sygn.akt SA/[...]). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, wystąpiła inna sytuacja, bowiem nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją ostateczną, co uzasadnia zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że organ nadzoru budowlanego stosujący przepis art. 48 Prawa budowlanego orzeka w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania. W dacie zaskarżonej decyzji tj. [...]. (podobnie jak i w dniu [...] r. będącym datą orzekania przez organ nadzoru budowlanego I instancji) istniała decyzja Wojewody z dnia [...]. uchylając decyzję Wójta Gminy z dnia [...] i umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzją , jako ostateczną, organy nadzoru budowlanego były związane i miały obowiązek uwzględnić, w stanie faktycznym prowadzonej sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej, wynikający z niej fakt wyeliminowania z obrotu prawnego nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga, że skarga D. i J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...]. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]. sygn.akt SA/Sz [...]. Natomiast okoliczność, że organ odwoławczy, nie uwzględnił zawartego w odwołaniu wniosku skarżących o ewentualne rozważenie zasadności zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na wystąpienie skarżącego do Rzecznika Praw Obywatelskich o rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku, wbrew odmiennym wywodom skargi, nie stanowi naruszenia prawa, bowiem kwestia skuteczności podania o rewizję nadzwyczajną wyroku Sądu administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, natomiast art. 98 § 1 kpa nie mógł mieć w sprawie w ogóle zastosowania, bowiem możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona jest od spełnienia wymienionych w nim przesłanek do których należy między innymi wystąpienie o zawieszenie postępowania przez stronę, na której żądanie postępowania zostało wszczęte. Sygn.akt SA/Sz 38/02 7 Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy obiektu budowlanego nie zostało wszczęte na wniosek skarżących, a zatem przepis art. 98 § 1 kpa nie mógł mieć zastosowania. ponieważ art. 48 ustawy Prawo budowlane nie dopuszcza orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie uznania administracyjnego, zasadnie organ odwoławczy nie uwzględnił tych argumentów strony podniesionych w odwołaniu, które odwoływały się do ekonomicznych i celowościowych racji przystąpienia do budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. 2 powyższych względów należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). .