SA/Sz 40/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Anna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2004r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /. uchy i a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia[...]. [...] ii. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu A.D. pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Burmistrza [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położonej przy ul. [...], obręb [...]w[...] . Prośbę swą uzasadnił chęcią zmiany obecnego ogrodzenia działki na pełny płot drewniany - według załączonego szkicu. Burmistrz Miasta i Gminy[...] , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz, U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr[...] , odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W motywach dokonanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta[...] , zatwierdzonym przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr XXXIX/292/97 z dnia 25 kwietnia 1997 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym województwa [...] Nr [...] poz. [...]przewidywany teren inwestycji - działka[...] , obręb [...] oznaczony jest symbolem [...] MN jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Postanowienia ogólne planu dopuszczają natomiast wprowadzenie ogrodzeń pełnych jedynie w strefach zabudowy wielofunkcyjnej, a taką teren działki [...] nie jest. [...] wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] . Podkreślił, że przedmiotowa działka leży w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] ([...] ), którą od działki oddziela tylko wąski chodnik. Jest to droga bardzo często użytkowana przez autobusy, samochody ciężarowe i osobowe co powoduje, że wraz z rodziną jest w bardzo dużym stopniu narażony na hałas i zanieczyszczenia. Brak jest również drzew, które mogłyby w jakimś stopniu zmniejszyć istniejące niedogodności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy Sygn. akt SA/Sz 40/03 3 w uzasadnieniu decyzji przywołując treść art 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego posiadając rangę przepisu gminnego kształtuje wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta[...] , grunty działki objętej planowanym zamierzeniem położone są w obszarze oznaczonym symbolem [...] MN, dla którego ustalono funkcję zabudowy mieszkalnej niskiej intensywności. Postanowienia ogólne tego planu zawarte w rozdziale 1, w § 5 dopuszczają wprowadzenie pełnych ogrodzeń w strefie zabudowy wielofunkcyjnej, do której to zabudowy mieszkaniowej zaliczyć nie można. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zamierzenie budowy pełnego ogrodzenia na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na zabudowę mieszkaniową pozostaje w sprzeczności z tymi ustaleniami planu, które dopuszczają tego rodzaju ogrodzenie jedynie w zabudowie wielofunkcyjnej. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu niedogodności spowodowanej nasilonym hałasem organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienia związane z hałasem są przedmiotem regulacji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). Ustawa ta w art. 112 ustanawia zasadę, zgodnie którą, poziom hałasu nie powinien przekraczać dopuszczalnych norm, zaś ich przekroczenie daje możliwość domagania się ochrony przed hałasem, jaką stanowi zainstalowanie urządzeń zabezpieczających przed przekroczeniem dopuszczalnego natężenia hałasu (art. 323 ustawy). Przekroczenie tych norm musi być jednak stwierdzone stosownymi badaniami, których w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. Ponadto, zdaniem Kolegium, kwesta ta wykracza poza ramy postępowania o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dlatego nie może być przedmiotem rozpatrzenia. [...] złożył na tą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie zarzucając jej niezgodność z prawem. Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołując się na oznaczenie działki z symbolem[...] , dla której ustalono funkcję zabudowy mieszkalnej niskiej intensywności, nie dostrzegło dalszych zapisów, które stanowią, iż na działkach znajdujących się przy drogach z oznaczeniem [...] , oprócz funkcji zabudowy mieszkaniowej niskiej Sygn. akt SA/Sz 40/03 4 intensywności, wprowadzono możliwość działalności usługowej i handlu, co czyni działki znajdujące się przy drodze wielofunkcyjnymi. Skarżący przyznał również, że głównym powodem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był i nadal niezmiennie pozostaje problem umiejscowienia działki w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] co wiąże się z ogromnym nasileniem hałasu, zanieczyszczeń i innych niedogodności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji polega na dokonaniu ich oceny pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, obowiązującymi w dacie ich wydania. Argumentem stanowiącym o nieuwzględnieniu przez organy obu instancji wniosku skarżącego stała się treść §11 ust. 12 w zw. z §5 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...]r., Nr[...] . Organy powołując się na postanowienia §11 ust. 12 w/w uchwały stwierdziły, że grunty objęte planowanym zamierzeniem inwestycyjnym położone są w obszarze oznaczonym symbolem [...] dla którego ustalono funkcję zabudowy mieszkalnej niskiej intensywności, zaś możliwość wprowadzenia pełnych ogrodzeń jest dopuszczalna jedynie w strefie zabudowy wielofunkcyjnej. O ile zawarte wyżej stwierdzenia organów w kontekście przytoczonych przez nie fragmentów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] odpowiadają zapisom tegoż planu, to ocena prawidłowości wysnutych w ten sposób wniosków budzi wątpliwości Sądu co do należytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Sygn. akt SA/Sz 40/03 5 Zasadą jest, że odtworzenie treści każdego wyrażenia normokształtnego powinno być w pierwszej kolejności poddane wykładni językowej. Przy czym znaczenie danego przepisu powinno być odczytane z uwzględnieniem pełnej jego treści, a nie tylko wybranego fragmentu. Tak dokonana ocena w zestawieniu z całością regulacji w której umieszczona została dana norma prawna daje szansę na prawidłowe zinterpretowanie jej treści i wyciągnięcie właściwych wniosków. Te z kolei powinny znaleźć się w uzasadnieniu prawnym decyzji, która ma odzwierciedlać tok rozumowania organu i przekonać stronę o trafności dokonanego nią rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Nienależyte wywiązanie się przez organ z tych obowiązków rodzi pytanie, co do pełnego ustalenia okoliczności sprawy i rzeczywistego ich rozważenia. Nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do okoliczności mogących mieć istotne znaczenie w sprawie uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia (podob.: wyrok NSA z 14 grudnia 1999 r., III SA 1756/99 nie publ.). Poczynienie powyższych uwag stało się konieczne z uwagi na stwierdzenie przez Sąd następujących faktów. Organy obu instancji powołując się na §11 ust. 12 uchwały Rady Miejskiej w [...] przywołały i oceniły jedynie część zawartej w nim treści. Tymczasem oprócz zapisu wyjaśniającego symbol [...] - "projektowana zabudowa niskiej intensywności między ulicami [...]", znalazło się w nim stwierdzenie o możliwości wprowadzenia funkcji usługowych w strefie bezpośrednio przylegającej do ul. [...] (§11 ust. 12 lit. e). Zastanowić się zatem należało, czy zapis o możliwości wprowadzenia funkcji usługowych na działkach bezpośrednio przylegających do ul. [...] a taką działką jest nieruchomość skarżącego, nie zmienia w istocie pierwotnego przeznaczenia części terenu oznaczonego symbolem [...] - z terenów mieszkaniowych na mieszkaniowo-usługowe. Zasadne byłoby również rozważenie, czy przedstawiony wyżej zapis w §11 ust. 12 lit. e) uchwały, stanowi konsekwencje postanowień ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie §3 ust. 2. W §3 ust. 2 uchwały wskazano, że "na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolami Sygn. akt SA/Sz 40/03 6 [...] , usługowej oznaczonej symbolem PU ustala się, obok przeznaczenia podstawowego wynikającego z określonej funkcji, możliwość wprowadzenia funkcji uzupełniającej wiążącej się z obsługą funkcji podstawowej". Wobec takich postanowień planu należało ocenić, czy na terenach oznaczonych MN, w przypadku nie wskazania dla konkretnego obszaru miasta możliwości wprowadzenia funkcji uzupełniającej wiążącej się z obsługą funkcji podstawowej, zrealizowanie takich inwestycji było całkowicie wykluczone oraz czy dopuszczenie do wprowadzenia funkcji usługowej (§11 ust. 12 lit. e) jest tożsame z funkcją uzupełniającą o której mowa w §3 ust. 2 uchwały. Rozważań takich organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, nie przeprowadził, a jeśli nawet, to nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Krótkie ustosunkowanie się przez organ II instancji do tej kwestii w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować tego stanu rzeczy i stanowić uzupełnienia zaskarżonej decyzji (podob.: wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 45). Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, wobec wskazanych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c), art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.