SA/Sz 43/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st.sekr.sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2004r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej instalacji /. Uchyla zaskarżoną decyzję II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania S. S. M. w S. od decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazującej M.S. wykonanie, w terminie do dnia [...]r. czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót tj. instalacji[...] i montażu [...] oraz podgrzewacza [...] w pomieszczeniu [...] przy ul. M. w S., do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót przez: sporządzenie inwentaryzacji wykonanych robót, przygotowanie projektu na dokończenie robót i uzyskanie akceptacji właściciela budynku na zakres wykonanych robót - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał M. S. rozbiórkę wykonanej samowolnie [...] w pomieszczeniu [...] w budynku mieszkalnym przy ul. M. w S., i przywrócenie tego pomieszczenia do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nakazał wykonanie, w oznaczonym terminie, określonych czynności, w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych w pomieszczeniu pralni przy ul. M. w S., do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Od tej decyzji odwołała się S. S. M. -wnosząc o rozbiórkę wykonanej samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji zobowiązał inwestora m.in. do uzyskania akceptacji właściciela budynku co do zakresu wykonanych robót, ponieważ właściciel budynku nie wyraża zgody na wykonane roboty budowlane, zatem nie jest możliwe wywiązanie się inwestora z nałożonego w zaskarżonej decyzji obowiązku. Zdaniem organu II instancji, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji doprowadziłoby, wobec niemożności jej wykonania (brak zgody), do wydania następnej, rozstrzygającej w sprawie, na podstawie art. 51 ust: 2, który stanowi, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Zatem uchylono w całości, wydaną zgodnie z prawem, decyzję organu I instancji i nakazano rozbiórkę wykonanej samowolnie [...]. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. S. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i zarzucił naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie go przez organ II instancji, oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie z pominięciem przepisów obowiązującego prawa. Skarżący podał, ze zlecił wykonanie w budynku położonym w S. przy ul. M. robót [...], [...] i montażu [...] oraz [...] kierując się zgodą S. S. M. udzieloną w dniu [...]r., decyzją Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...]r. oraz opinią Zakładu [...] z [...]r. i [...]r. Przedmiotowa instalacja została wykonana zgodnie z obowiązującymi normami. Od decyzji wydającej pozwolenie na budowę odwołała się S. M. i w piśmie z dnia [...]r. cofnęła zgodę na wykonanie przedmiotowej [...]. W toku dalszego postępowania administracyjnego, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., w celu doprowadzenia robót [...], [...] i montażu [...] oraz [...] do stanu zgodnego z prawem, skarżącego zobowiązano do wykonania inwentaryzacji wykonanych robót, wykonania projektu na dokończenie robót oraz uzyskania akceptacji właściciela budynku co do zakresu wykonywanych robót. Od tej decyzji odwołała się S. M. i dniu [...]r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanej [...] w pomieszczeniu [...] i przywrócenie tego pomieszczenia do stanu poprzedniego wskazując, że właściciel budynku nie wyraża zgody na wykonane roboty budowlane, a zatem nie jest możliwe wywiązanie się inwestora z nałożonego na niego obowiązku. Zdaniem skarżącego decyzja ta jest bezzasadna i niezgodna z prawem, a zwłaszcza z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Zachodzą bowiem okoliczności wskazane w art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego tzn. możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie czynności określonych w decyzji PINB z dnia [...]r. Wysnuwanie przez organ II instancji wniosków, że skarżący nie będzie mógł jednego z warunków spełnić tj. nie będzie mógł uzyskać stosownej zgody właściciela budynku jest próbą przewidywania przyszłości. Należy zauważyć, że uzyskanie zgody od organów spółdzielni wprost, nie jest jedynym sposobem zgody na wykonanie przedmiotowej instalacji. Skarżący taką zgodę raz już uzyskał w dniu [...]r. Zgoda ta była udzielona bezterminowo, a późniejsze jej cofnięcie, spowodowane zostało jedynie tym, że skarżący pomniejszał opłaty za [...] o [...] za co. w związku z tym, że korzystał z własnej instalacji. W tym stanie rzeczy, gdy S. M. kwestionuje fakt udzielenia zgody na budowę przedmiotowej instalacji w takim zakresie w jakim zostało ona wykonana, skarżący wystąpił do Sadu Rejonowego w S. z powództwem o ustalenie, iż taka zgoda została faktycznie udzielona. Biorąc pod uwagę tę okoliczność, sama możliwość wydania wyroku zgodnie z żądaniem skarżącego, przemawia za możliwością przedstawienia organowi administracyjnemu wskazanej w decyzji PINB w S. zgody właściciela budynku na wykonanie wyżej wymienionych robót. Tym samym zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Należy również zauważyć, iż każda z instytucji przewidzianych w prawie budowlanym powinna mieć zastosowanie, "w okolicznościach określonych przez konkretny przepis prawny, a w przedmiotowej sytuacji zastosowanie winien mieć art. art. 51 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego, gdyż jak wykazano, nie jest wykluczone, wbrew twierdzeniom organu II instancji, doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odstępstwo od tej zasady stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a którego nie zastosował organ odwoławczy, wychodząc poza granice obowiązującego prawa. Organ II instancji dopuścił się zatem uchybień polegających na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i Konstytucji RP, co doprowadziło do wydania niezgodnej z prawem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając pierwszą decyzję w sprawie, nakazującą M. S. rozbiórkę samowolnie wykonanej instalacji wskazał jako podstawę prawną art. 48 Prawa budowlanego. Decyzję tę uchylił organ odwoławczy w dniu [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadku samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie roboty nie dotyczyły budowy nowego obiektu lub jego części i w związku z tym postępowanie administracyjne należy prowadzić w trybie art. 51 Prawa budowlanego, który dopuszcza możliwość legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych po wykonaniu określonych czynności, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał w związku z tym organowi I instancji, że powinien najpierw, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, a także uzyskania zgody właściciela budynku i dopiero w przypadku niewypełnienia tych obowiązków będzie możliwe wydanie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego decyzję w której zobowiązał M. S. do wykonania określonych czynności, w tym również uzyskania zgody właściciela budynku w terminie do [...]r. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy z uwagi na niepełny materiał dowodowy, nie pozwalający na przyjęcie właściwego rozstrzygnięcia, ponieważ z akt nie wynikało jaki jest stan zaawansowania robót i czy zostały zakończone. Rozpatrując sprawę organ I instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego i po przeprowadzeniu oględzin, decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na M. S. obowiązki polegające na: wykonaniu inwentaryzacji wykonanych robót, wykonaniu projektu na dokończenie robót, uzyskaniu akceptacji właściciela budynku co do zakresu wykonanych robót. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. poddaną obecnie kontroli Sądu administracyjnego. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił, zgodnie z wcześniejszym wskazaniem organu II instancji, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z ust. 4 organ po stwierdzeniu, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonywania tych czynności. Wydanie stosownej decyzji na mocy powołanego przepisu oparte zostało na alternatywie rozłącznej, co oznacza, że wybór trybu postępowania - albo z pkt. 1 albo z pkt. 2 wiąże się z wydaniem od razu nakazu zaniechania dalszych robót albo rozbiórkę obiektu, lub podjęciem próby doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Wybór drugiego rozwiązania oznacza postępowanie "dwustopniowe" tzn. nałożenie obowiązków oraz dalszy tok postępowania zależny od tego, czy obowiązki te zostaną wykonane. Na celowość wyboru rozwiązania opartego na nałożeniu określonych obowiązków wskazał organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w dniu [...]r. Przyjęcie tego rozwiązania przez organ I instancji wiązało się zatem z dalszym tokiem postępowania zależnym od wyników kontroli wykonania nałożonych obowiązków i ustalenia, czy zostały one wykonane. Wśród tych obowiązków był m. in. obowiązek uzyskania zgody s. m. na dokonanie przedmiotowych robót. Jednocześnie organ zakreślił termin do którego czynności te miały być wykonane. Takie rozwiązanie oznacza, że do chwili wyznaczonej w decyzji o wyrażenie takiej zgody zainteresowany mógł zabiegać. Jeżeli zgoda nie zostałaby udzielona w zakreślonym terminie, tym samym właściwy organ na podstawie art. 51 ust. 2 miałby obowiązek wydania decyzji o zaniechaniu dalszych robót lub o rozbiórce obiektu. Z akt sprawy wynika, że organowi odwoławczemu znane było już wcześniej stanowisko spółdzielni w kwestii udzielenia zgody, ale mimo to wskazał organowi i instancji tryb postępowania zmierzający do podjęcia próby legalizacji wykonanej przez M. S. instalacji i takie rozwiązanie było w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne albowiem kwestia wyrażenia zgody zawsze pozostaje w sferze woli i zainteresowany podmiot może zmienić swoje stanowisko i ostatecznie zgodę wyrazić w wyznaczonym terminie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję przyjął, że takiej zgody nie ma i jednocześnie antycypując ewentualną zmianę stanowiska spółdzielni przyjął, że zgoda ta nie zostanie przez nią wyrażona. Z treści wskazanego przepisu wynika jednak, że dopóki nie minie zakreślony przez organ termin, kwestia uzyskania zgody pozostaje wtedy otwarta i dopiero po jego upływie istnieje podstawa do stwierdzenia, że wymóg ten nie został spełniony, co daje następnie podstawę do orzeczenia rozbiórki. Gdyby przyjąć stanowisko odmienne należałoby uznać, że przewidziany przez ustawodawcę, alternatywny tok postępowania jest bezprzedmiotowy, a organ może postępować dowolnie w tej samej sprawie, wydając raz decyzję na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 1, a następnie na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjęta interpretacja wskazanego przepisu jest wprawdzie formalistyczna, ale bez wątpienia jest nakazem wynikającym z obowiązujących przepisów. Tak więc organ albo przyjmuje od razu, że nie będzie możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i orzeka o zaniechaniu robót bądź rozbiórce obiektu lub jego części, albo widząc możliwość doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nakazuje podjęcie stosownych czynności, a następnie w zależności od sytuacji legalizuje dokonane roboty lub nakazuje rozbiórkę. Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył w rozpatrywanej sprawie przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego i dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.