SA/Sz 500/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Protokolant st.sekr. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2004r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę Po rozpatrzeniu odwołania S. S. M. w S. od wydanej na rzecz T. T. decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą i miejscami parkingowymi na działce nr [...] w rejonie ulic W. i S. w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 40 ust 1 i 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139) oraz na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] roku (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz [...] z późn. zmianami),uchyliło decyzję organu I instancji, i odmówiło M. T. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji, uznając, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego po spełnieniu warunków zawartych w planie i w przepisach szczególnych, przywołanych w decyzji. Zostało ono uzgodnione z Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym a w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska zapewniono możliwość udziału społeczeństwa, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. W odwołaniu od tej decyzji, które złożyła S. S. M., podniesiono, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto może pogorszyć warunki życia mieszkańców w budynkach S., otaczających teren inwestycji, powodując hałas, wzmożony ruch samochodowy i zanieczyszczenie powietrza. Powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach podwydzielenia wewnętrznego [...]. z terenu elementarnego o symbolu [...] o dominującej funkcji mieszkalnictwo, przy czym na terenie podwydzielenia wewnętrznego [...]. funkcję mieszkaniową dopuszcza się wyłącznie powyżej drugiej kondygnacji. Na terenie tym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Zgodnie z § 3 pkt 12 lit. "c" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179 poz. 1490) – stacja paliw płynnych zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z orzecznictwem sądowym inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko (w sposób uciążliwy lub mogący pogorszyć stan środowiska) nie mogą być lokalizowane na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na realizację inwestycji nieuciążliwych, co oznacza że nie mogą być również realizowane na terenach objętych zakazem lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Szkodliwe oddziaływanie zamierzonej inwestycji na środowisko potwierdzają stwierdzenia zawarte w znajdującym się w aktach "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" iż uciążliwość będzie ograniczona do granic działki, po wybudowaniu ekranu akustycznego wzdłuż południowej granicy działki. Nadzwyczajnym zagrożeniem środowiska może być niekontrolowany wyciek paliwa. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego sąsiadujący teren, jak również teren wnioskowanej inwestycji jest przeznaczony dla obiektów o funkcji chronionej, objętej zakazem lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Budowa stacji paliw płynnych na proponowanym terenie jest więc sprzeczna z planem. Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy, korzystając z uprawnień z art. 138 § 1 pkt 2 kpa ,uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.. Powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego adw. M. M. zaskarżył skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy zarzucając jej obrazę przepisu art. 43 i art. 46 A ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 poz. 139 z 1999 r. z późn. zm.) polegającą na błędnym zastosowaniu tych przepisów przez uprzednie przyjęcie, iż zamierzana inwestycja w postaci budowy stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą i miejscami parkingowymi na działce nr [...] w rejonie ulic W. i S. w S., jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w szczególności z ustaleniami planu w granicach podwydzielenia wewnętrznego [...] z terenu elementarnego o symbolu [...] Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezkrytycznie powieliło argumenty zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji złożonym przez S. S. M., mające rzekomo świadczyć o sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie skarżonej decyzji pozwala skatalogować i usegregować następujące argumenty, które wywołały negatywną, merytoryczną i reformacyjną decyzję SKO: a) inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a zgodnie z orzecznictwem sądowym (bliżej nie przywołanym a więc trudnym do zweryfikowania merytorycznego) inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie mogą być lokalizowane na terenach przeznaczonych w miejscowych planach na realizację inwestycji nieuciążliwych, co oznacza, że nie mogą być również realizowane na terenach objętych zakazem lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, b) planowana przez skarżącego inwestycja będzie obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych, gdyż w stosunku do planowanego obiektu norma zanieczyszczenia środowiska została obniżona do [...] normy dopuszczalnej a szkodliwe oddziaływanie na środowisko potwierdzają dane zawarte w "Raporcie Oddziaływania Przedsięwzięcia na Środowisko", c) teren wnioskowanej inwestycji jest przeznaczony dla obiektów funkcji chronionej, objętej zakazem lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Żadna z trzech przywołanych wyżej tez nie jest trafna. Prawidłowe odczytanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno być dokonane w nierozerwalnym połączeniu z zasadami konstrukcji ustaleń i korzystania z planu opierającymi się na dwóch zasadach. 1) naczelną zasadą konstrukcji ustaleń planu jest teza quod non prohibitum, permessum est (co nie jest zakazane jest dozwolone). Oznacza to, że ustalenia obejmują wyłącznie zakazy, nakazy i uwarunkowania, 2) ustalenia planu zgrupowane są w trzech poziomach: - ustalenia ogólne obowiązujące na obszarze całego miasta, - ustalenia dla typów morfoplanistycznych (terenów elementarnych należących do danego typu), - ustalenia szczegółowe - wydzielenia wewnętrzne. W przypadku sprzeczności ustaleń, ustalenie szczegółowe (wydzielenie wewnętrzne) uchyla ustalenie typu morfoplanistycznego i ustalenie ogólne, a ustalenie typu morfoplanistycznego uchyla ustalenie ogólne. Teren wnioskowanej inwestycji ten położony jest na obszarze wydzielenia wewnętrznego [...] w granicach terenu elementarnego [...]. Wydzielenie wewnętrzne [...]. dokonane zostało w celu stworzenia ośrodka usług ponad podstawowych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowych powyżej drugiej kondygnacji. Taki zapis jednoznacznie określa intencję planu, że na terenie wydzielenia wewnętrznego obowiązują inne niż na pozostałym obszarze terenu elementarnego ustalenia i hierarchia uwarunkowań. W ustaleniu typu morfoplanistycznego (symbol [...]) przyjęto funkcję dominującą mieszkalnictwo oraz wprowadzono zakaz lokalizacji obniżających standard warunków mieszkaniowych. W podwydzieleniu wewnętrznym [...]. wprowadzono dopuszczenie funkcji mieszkaniowej wyłącznie powyżej drugiej kondygnacji. Z logiki tego planu i przedstawionych wyżej zasad konstrukcji planu wynika, że zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych nie dotyczy podwydzielenia wewnętrznego [...]. Gdyby jednak przyjąć, iż podwydzielenie wewnętrzne [...]. obejmuje też zakaz lokalizacji obniżających standard warunków mieszkaniowych, to w żaden sposób nie można przyjąć, iż zamierzona inwestycja do takich właśnie należy. Prawdą jest, że budowa stacji paliw jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 3 ust. 12 lit. c rozp. Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ... (Dz. U. nr 179 poz. 1490 z roku 2002), jednakże nie działa tutaj jakikolwiek automatyzm, w szczególności przy wnioskowaniu, że lokowanie takiej inwestycji jest równoważne z naruszeniem zakazu lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. W cytowanym wyżej rozporządzeniu w § 3 ust. 1 zastrzeżono, że tego rodzaju przedsięwzięcia wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, aby móc niekontrowersyjnie ustalić czy posadowienie obiektu obniży standard warunków mieszkaniowych. W definicji obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych (zasady konstrukcji ustaleń i korzystania z planu jako zał. nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Szczecinie [...] r. ) wynika, że jest to obiekt powodujący w trakcie normalnej działalności osiągnięcie 80 % dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska na granicy przynależnej mu działki lub obiektu. Z raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego dla zamierzonej inwestycji w żaden sposób nie wynika aby stacja paliw miała obniżyć standard warunków mieszkaniowych, albowiem. - stacja paliw płynnych spełnia obowiązujące normy i stężenia dopuszczalne w zakresie ochrony atmosfery, - analizowana stacja nie jest uciążliwa dla środowiska pod kątem emisji hałasu do środowiska po wybudowaniu ekranu akustycznego wzdłuż granicy południowej działki, - realizacja inwestycji jest możliwa i dopuszczalna z punktu widzenia regulacji prawnych dotyczących uwarunkowań przyrodniczych, - obiekt posiada wszelkie zabezpieczenia gruntu przed skażeniem ropopochodnym zaś z Aneksu do Raportu wynika wprost, że nawet największe stężenia emisji węglowodorów alifatycznych nie osiągną [...] dopuszczalnej normy a co najwyżej (co wynika z wyliczeń własnych) od [...]%. /str. 38 Raportu/. Tak więc, skoro sporządzony Raport zawiera szereg warunków, które inwestor musi spełnić, to nie ma podstaw do twierdzenia, że samo zakwalifikowanie inwestycji do znacząco oddziałujących na środowisko, jednocześnie klasyfikuje ją jako obniżającą standard warunków mieszkaniowych. Byłby to oczywisty absurd a jak wynika to z wyżej przywołanych orzeczeń NSA, badanie zgodności inwestycji m.in.z warunkami wynikającymi z "Raportu Oddziaływania na Środowisko", leży w gestii organów wydających pozwolenie na budowę. Skoro zatem zamierzona inwestycja nie została zakazana planem i nie obniża standardów warunków mieszkaniowych, to tym samym nie jest sprzeczna z planem a to oznacza, że decyzja Organu I Instancji była trafna i właściwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 –dalej P.p.s.a/. Dokonana przez Sąd analiza sprawy, w szczególności rozstrzygającego w przedmiotowej sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nie potwierdza zarzutów skargi i brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o błędne odczytanie planu przez organ odwoławczy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i jego ustalenia wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykorzystania terenu. Zgodność inwestycji z przeznaczeniem określonym w planie jest elementem niezbędnym do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. Przedmiotowy teren elementarny objęty jest ustaleniem o symbolu [...] i podwydzieleniem wewnętrznym 5[...]. Teren elementarny [...].[...] przeznaczony jest na cele zainwestowania miejskiego z funkcją dominującą mieszkalnictwo. W odniesieniu do podwydzielania wewnętrznego [...] terenu elementarnego [...] w planie znajdują się nadto zapisy: - dopuszcza się funkcję mieszkaniową wyłącznie powyżej drugiej kondygnacji, - lokalizacja przychodni w kompleksie zespołu usługowego, - zabudowa terenu ( [...] spełniająca wymogi dominanty przestrzennej, - stworzenie ośrodka usług ponadpodstawowych na terenach [...]. Ponadto, dla powyższego terenu elementarnego obowiązują m.in. zapisy: /przytaczane pod kątem rozpatrywanej sprawy/ - [...] – teren objęty częściowo strefą [...] ochrony krajobrazu kulturowego obowiązuje ustalenie [...] preferencja dla obiektów o dużym zatrudnieniu, - [...] – zachowanie funkcji obszaru budownictwa wielorodzinnego. Natomiast dla całego typu morfoplanistycznego obowiązują zapisy: - [...] – funkcja dominująca – mieszkalnictwo [...] zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, Plan definiuje pojęcie obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych jako; 1. powodujący w trakcie normalnej działalności osiągnięcie [...] dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki /dla bezpośrednich sąsiadów/, lub 2/ każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach, lub 3/ w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów /np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej/. Skarżący w swej skardze pomija te dalsze elementy definicji obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych, koncentrując się na dopuszczalnej normie zanieczyszczenia środowiska. Tymczasem określenie to obejmuje także każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach, dym, opary itp. Nie ulega wątpliwości /co potwierdza też raport oddziaływania inwestycji na środowisko/, iż planowana inwestycja emituje opary paliw płynnych, a nadto generuje wzmożony ruch, przez co zwiększa natężenie hałasu. Prawidłowo zatem została uznana przez organ odwoławczy za obiekt obniżający standard warunków mieszkaniowych, nawet jeżeli spełnia on obowiązujące normy w zakresie oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy /Dz.U. Nr 14, poz. 124/ i obowiązującym od 15 marca 2002r. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie "nie jest sprzeczne" jak twierdzi skarżący opierając się zapewne na brzmieniu art. 43 obowiązującym przed 15 marca 2002r. W świetle przytaczanych wyżej zapisów planu dotyczących zarówno samego typu morfoplanistycznego oznaczonego symbolem [...] jak i danego terenu elementarnego [...], a także samego podwydzielenia wewnętrznego [...], nie można uznać, iż na przedmiotowym terenie, o funkcji mieszkaniowej, gdzie obowiązuje zakaz inwestycji obniżających standard warunków mieszkaniowych, dopuszczalna jest inwestycja w postaci stacji paliw płynnych, zakwalifikowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z 24 września 2002r. /Dz.U. Nr 179, poz. 1490/ do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Przewidziane na terenie podwydzielenia [...] stworzenie ośrodka usług ponadpodstawowych /zapis [...] dla terenu elementarnego [...]/, powinno być zgodne z ogólną funkcją mieszkalną całego terenu. Lokalizacja mieszkań powyżej drugiej kondygnacji związana jest właśnie z lokalizacją na niższych kondygnacjach usług, a nie z lokalizacją inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko a zatem obniżających standard warunków mieszkaniowych /opary ruch, hałas/.. Ponadto plan wskazuje też szczegółowo jakie usługi ponadpodstawowe mogą być na obszarze tym lokalizowane /np. zapis [...] – lokalizacja przychodni/. Przy takich zapisach planu dla całego terenu elementarnego [...] oraz podwydzielenia wewnętrznego [...] lokalizacja stacji paliw płynnych powinna być – zgodnie z wymaganiem art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bezpośrednio wskazana w zapisie planu, /podobnie jak przychodnia/. Powyższa analiza prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a