SA/Sz 509/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski/spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant : st.sekr. sąd. Daria Ptak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...]r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Raportem z dnia [...]r. mł.chor. Służby Więziennej M. T. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w K. z wnioskiem "o wypłatę wyrównania otrzymanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego do kwoty, która przysługuje funkcjonariuszom posiadającym członków rodziny określonych w art. 86 ustawy o Służbie Więziennej za okres od [...]r". Wniosek zawierał żądanie rozpatrzenia raportu w trybie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego , na podstawie art. 104 § 1 Kpa, art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej /Dz.U. Nr 61, poz. 283/ § 1 i 3 poz. 1 i 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, § 1 i 3, poz. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania odmówił M. T. prawa do podwyższonego o [...] równoważnika pieniężnego, z tytułu braku mieszkania z wyrównaniem od dnia [...] W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego, decyzją Nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego z dniem [...]r. przyznano R. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej osobie samotnej. Brak członków rodziny wyszczególnionych w art. 86 ustawy o Służbie Więziennej uwzględnianych przy ustaleniu przysługującej powierzchni mieszkalnej ma bezpośredni wpływ na wysokość otrzymanego świadczenia pieniężnego. Wobec tego organ stwierdził, że brak jest podstaw do podwyższenia przedmiotowego równoważnika jak również do wyrównania otrzymanego świadczenia. Po rozpatrzeniu wniesionego przez M. T. odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej , decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz § 5 i § 2 pkt 16 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 1996r. w sprawie siedzib, terytorialnego zasięgu i szczegółowego zakresu działania dyrektorów okręgowych Służby Więziennej, § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust.1 w/w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, funkcjonariuszowi nie posiadającemu co najmniej jednego członka rodziny przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości [...] zł. dziennie, a jego wysokość podlega corocznej waloryzacji o proporcjonalny średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Stosownie do zapisu art. 28 ustawy budżetowej na rok [...] przedmiotowy równoważnik wynosi dla funkcjonariusza nie posiadającego członka rodziny [...] zł. W kwestii wysokości wypłaconego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania także w uregulowaniu prawnym obowiązującym od 1 kwietnia 1997r. do 1 lipca 2001r. tj. zarządzenia Nr 16/97/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997r. stawki z w/w tytułu były zróżnicowane w stosunku do funkcjonariusza samotnego i funkcjonariusza posiadającego członków rodziny. W tej sytuacji , organ II instancji stwierdził że brak jest podstawy prawnej do zmiany decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego , a także wyrównania. Powyższą decyzję ostateczną M. T. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż art. 89 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej nie dokonuje podziału funkcjonariuszy na samotnych i posiadających rodzinę, a co za tym idzie różnice w wysokości wypłat równoważnika z tytułu braku mieszkania, a organy obu instancji bezpodstawnie powołują się na uregulowania prawne niższej rangi niż w/w ustawa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie akcentując, że skarżący nie odwołał się od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. Nr [...] przyznającej równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, wobec czego decyzja ta uprawomocniła się. Organ wyjaśnił, że w dniu [...]r. "skarżący zwrócił się z raportem do organu I instancji o zrewidowanie wysokości naliczonego równoważnika. Organ administracyjny I i II instancji stojąc na stanowisku, iż decyzję podjęte w tej sprawie jest prawomocna i zgodna z cytowanym rozporządzeniem, decyzji tej nie zmienił". Dalej organ powtórzył argumentację przyjętą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł , co następuje: Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione o Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dostarczyła podstaw do uznania skargi za skuteczną, choć z innych przyczyn niż w niej przytoczone. Stosowne do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną /§ 1/, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpatrywanej sprawie, z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, zaistniała konieczność wyjścia poza zarzuty skargi, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa stanowiącym określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa przyczynę nieważności decyzji, rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okolicznością w sprawie bezsporną jest funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r. przyznającej M. T. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w odkreślonej wysokości – wskazanej w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 czerwca 2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania funkcjonariuszom Służby więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Przedmiot sprawy administracyjnej wszczynanej na wniosek strony wyznacza treść wniosku. Skarżący raportem z dnia [...]r. wystąpił o wypłatę "wyrównania otrzymanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego /.../ za okres od [...].". Z raportu tego podobnie jak i z całości przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby wniosek strony dotyczył wyrównania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z tego powodu, że nie otrzymał on w pełnej wysokości kwoty, jaka została ustalona na podstawie decyzji, ostatecznej przyznającej prawo do przedmiotowego świadczenia. Raport skarżącego z dnia [...] r. skierowany do Dyrektora Aresztu Śledczego dotyczył wyrównania równoważnika pieniężnego od [...]r. do kwoty, która przysługuje funkcjonariuszom posiadającym członków rodziny. Skarżący domagał się zatem zmiany /weryfikacji/ decyzji ostatecznej Dyrektora Aresztu śledczego z dnia r. Nr [...] oraz następnej z dnia [...]r. Nr [...] W tej sytuacji wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie było możliwe w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 110 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady trwałości decyzji ostatecznej – sformułowanej w art. 16 § 1 Kpa wynika, że decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Skoro zatem w sprawie, której dotyczył wniosek M. T. wydana została decyzja ostateczna, a nie zostało wszczęte, w trybie przepisów zawartych w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie mające na celu zmianę tej decyzji /art. 155 kpa/, nie nastąpiło wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jak też nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, to brak uruchomienia któregokolwiek z tych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej uniemożliwiał wydanie, w zgodzie z prawem, nowej decyzji w tej samej podmiotowo i przedmiotowo sprawie. Niedopuszczalne było w tej sytuacji wydanie nowej decyzji załatwiających sprawę co do istoty i z nią tożsamej. Odnosi się to również do decyzji negatywnie załatwiającej żądanie weryfikacji tejże decyzji ostatecznej bez prawnych podstaw do jej wzruszenia. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty zawarte w decyzji ostatecznej stwarza tzw. powagę rzeczy osądzonej (res iudicata),okoliczność nie zezwalającą na ponowne rozstrzygniecie danej sprawy (ne bis in idem). Naruszenie tej zasady, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156§ 1 pkt 3 kpa. Przesłanką tego przepisu jest bowiem zarówno tożsamość sprawy rozstrzygniętej inną decyzją, jak również istnienie w dacie wydania kolejnego rozstrzygnięcia decyzji załatwiającej tą samą sprawę, co do jej istoty. Dlatego niezależnie od zarzutów skargi, należało z przyczyny o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji/art.145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy. Na marginesie zauważyć też trzeba, że istnieje sprzeczność między procesową podstawą prawną /art. 138 § 2 kpa/ decyzji organu odwoławczego, a jej rozstrzygnięciem.