SA/Sz 641/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005r. sprawy ze skargi J. i J.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane ( Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) odmówił R. i M.W. wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie hurtowni ([...] ) na działkach nr[...] Z uzasadnienia decyzji wynika, że R. i M.W. uzyskali pozwolenie na budowę hurtowni – [...] decyzją z dnia [...]r. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie uczestniczyli J. i J.P- właściciele sąsiedniej działki, którzy pismem z dnia [...]r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o prowadzeniu budowy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz o ugodzie zawartej [...]r. w sprawie zadaszenia części wyższej i niższej hurtowni – magazynu[...] objętych pozwoleniem z [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymano roboty budowlane z powodu istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę ( powiększenie gabarytu budynku). Postanowienie to, zaskarżone przez inwestora, zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]r. nakazał inwestorom wykonanie w terminie do [...]r. określonych w niej czynności w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...]r. na podstawie art. 36a prawa budowlanego uchylono pozwolenie na budowę z dnia [...]r. W dniu [...]r. w siedzibie organu odbyło się spotkanie stron, mające na celu doprowadzenie do nowej ugody dotyczącej, tej części działki, która była objęta ugodą z [...]r. Do zawarcia ugody nie doszło, ponieważ inwestorzy nie przyjęli propozycji sąsiadów na wykonanie rozbudowy zgodnie z pozwoleniem z dnia [...]r. W dniu [...]r. inwestorzy wnieśli o wydanie pozwolenia na wznowienie robót, po spełnieniu jedynie 2 pierwszych obowiązków zawartych w decyzji z dnia [...]r., bez spełnienia trzeciego, to jest zgody J.J. P. na projektowane w projekcie zamiennym, rozwiązanie dotyczące części obiektu objętej ugodą z dnia [...]r. J. i J.P.nie wyrazili zgody na wydanie decyzji o wznowieniu robót bez spełnienia wszystkich czynności określonych w decyzji z dnia [...]r. Organ I instancji wyjaśnił dalej w uzasadnieniu, że nakładając w decyzji z dnia [...]r. obowiązek przedłożenia zgody J. J. P. na proponowane w projekcie zamiennym rozwiązanie dotyczące części obiektu objętej ugodą z dnia [...]r. wziął pod uwagę następujące okoliczności : 1. Roboty budowlane objęte ugodą z dnia [...]r. nie zostały zakończone- nie wykonano spornego zadaszenia części niższej ( miał to być dach [...]) 2. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. wydana została bez udziału państwa P., a zawierała rozwiązania realizowane bliżej niż [...] m od granicy działki ( nowy sposób zadaszenia części niższej ). 3. W grudniu 2000r. obowiązywał § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( zgoda właściciela sąsiedniej działki). Organ I instancji stwierdził dalej, że przedłożony przez inwestorów projekt zamienny wykonano jako dwuwariantowy, lecz w obu wariantach nie podano rozwiązania dachu nad częścią niższą, co stanowiło przecież przedmiot sporu w [...]r. W obu wariantach tę część obiektu opisano jako " istniejący stropodach" o 5% spadku ( rozwiązanie odrzucone w trakcie sporu w [...]r.). W obu wariantach powierzchnia proponowana na funkcję mieszkalną znacznie przekracza powierzchnię przeznaczoną na działalność hurtowni- w efekcie na skutek dokonanych przez inwestora zmian, jest to zupełnie inna inwestycja, nie przedstawiona w projekcie budowlanym z [...]r.,wymagajaca ustalenia nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nowego pozwolenia na budowę. W trakcie prowadzonych postępowań okaże się, czy wykonana niezgodnie z projektem dodatkowa kondygnacja będzie mogła pozostać, czy konieczna będzie rozbiórka tej części obiektu. Decyzja z dnia [...]r. jest decyzją ostateczną, a strona- J.J. P. nie zgodzili się na jej zmianę. Od wyżej opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] r. odwołanie wnieśli inwestorzy M. i R.W. zarzucając: 1. naruszenie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych pomimo wypełnienia przez inwestora zgodnych z przepisami prawa obowiązków, nałożonych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, 2. naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy na gruncie nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.2.1994r., w szczególności w oparciu o uznany za niekonstytucyjny § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy, jak wynika to z uzasadnienia jego decyzji, poczynił w sprawie ustalenia faktyczne identyczne jak organ I instancji. Następnie wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji następuje niezależnie od argumentów zawartych w odwołaniu. Powołując się na akta sprawy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po dokonaniu kontroli i stwierdzeniu, że inwestorzy wykonują roboty budowlane przy rozbudowie hurtowni na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. dokonując istotnych odstępstw od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu i zatwierdzonym projekcie budowlanym. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, które umożliwiają zalegalizowanie dokonanych odstępstw, po uprzednim doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem. Z tego względu organ I instancji zgodnie z prawem wstrzymał postanowieniem prowadzone roboty budowlane do czasu dalszego rozpatrzenia sprawy. Następnie decyzją z dnia [...]r. nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w terminie do [...]r. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przed upływem wyznaczonego terminu inwestorzy wystąpili do organu z wnioskiem na wydanie pozwolenia na wznowienie robót, bez spełnienia jednego z nałożonych obowiązków, uzasadniając wniosek brakiem przepisów prawnych do egzekwowania zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na wprowadzone zmiany do projektu budowlanego. Organ I instancji zaskarżoną decyzją odmówił wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie to było nieprawidłowe, bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...]r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest decyzją ostateczną, do wykonania. Termin wykonania nałożonych nią obowiązków upływał w dniu [...]r. Inwestorzy w wyznaczonym terminie z nałożonych obowiązków nie wywiązali się . W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 51 ust.2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części. Zatem wydanie w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji decyzji o odmowie wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust.1a ustawy Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niezgodne z prawem. Co do argumentów odwołania stwierdził zaś, że mogą stanowić one podstawę odrębnego postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję ostateczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i J.P. podnosząc, że decyzja ta podjęta została stronniczo z uwzględnieniem interesu tylko jednej strony. Zdaniem skarżących decyzja ta pozbawia Ich wszelkich praw , bowiem stoi na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych do żądania Ich zgody na przybliżenie spornej inwestycji do granicy działki. Ponadto decyzja powołuje się na nigdy nie wydane decyzje o pozwoleniu na rozbudowę z dnia 12.12.2000r. i z dnia 15.15.2002r., co -w ocenie skarżących- celowo zostało w decyzji tej zapisane. W piśmie procesowym z dnia [...]r. ( data wpływu do sądu) J.J.P uzupełnili skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżących decyzja organu I instancji " powinna być cofnięta do ponownego rozpatrzenia w kwestii zastosowania niewłaściwego przepisu prawa. Organ II instancji winien dążyć do załatwienia sprawy poprzez ugody i nakłaniać inwestora do jej zawarcia. Organ ten pozbawił ich jako stronę możliwości wypowiedzenia się w sprawie na etapie wydawania decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem a także w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), doprowadziła do stwierdzenia, ze skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż zostały w niej poniesione. Przedmiotem skargi do sądu jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie tego organu. Proceduralną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi wskazany w niej art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji. Podkreślenia wymaga, że art.138 § 1 pkt 2 in fine Kpa wprowadzając wyjątek od zasady obowiązku organu odwoławczego rozstrzygnięcia istoty sprawy i pozwalając temu organowi na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, może mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa uzasadniająca jego umorzenie. Natomiast gdy przesłanka taka nie wystąpi, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z powyższych przyczyn, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności dostarczyć musiała odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji, dająca organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie dostarczyła odpowiedzi na tak postawione pytanie, bowiem organ ten w ogóle nie odwołał się do art. 105 § 1 Kpa oraz do przesłanki bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji, co już samo w sobie stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Z uzasadnienia tego wynika natomiast, że w ocenie organu, nie można wydać decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ) w sytuacji, gdy inwestor nie wykona w terminie obowiązków nałożonych decyzją ostateczną wydaną , na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 tej ustawy, w takiej bowiem sytuacji zastosowanie ma art. 51 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu, teza ta, w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy, jest trafna. Nie oznacza to jednak, iż automatycznie przemawia za wystąpieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji. Pamiętać trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Należy jednak odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od braku podstaw do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do jej umorzenia, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie inwestor wystąpił do organu z konkretnym wnioskiem domagając się udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, określonego w art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przewidziane w tym przepisie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych jest instytucją prawa materialnego o ściśle określonych przesłankach, a załatwienie takiego wniosku wymaga wydania decyzji. Okoliczność, że wniosek taki złożyła strona, która, w ocenie organu, nie wykonała nałożonych na nią w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązków nie jest równoznaczna z bezprzedmiotowością wniosku. Po pierwsze okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę prowadzone jest przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, nie pozbawia strony, na którą nałożono obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, prawa złożenia - przed upływem terminu zakreślonego do ich wykonania – wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po drugie, odróżnić trzeba bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego od bezzasadności żądania strony. Rozstrzygniecie czy konkretny wniosek jest zasadny czy nie, orzeka bowiem organ w decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty żądania. Jeśli istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Natomiast brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność tego żądania ( por. wyroki NSA: z dnia 10. 01. 1989 r., SA/Wr 957/88, ONSA1989, Nr 1, poz. 22; z dnia 7. 06. 1994 r. I SA/815/93, ONSA1995, Nr 2, poz.82). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się ponadto pogląd, że organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania organu I instancji z uwagi na bezprzedmiotowość, skoro strona w odwołaniu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty ( por. wyroki NSA: z dnia 11. 06. 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, Nr1, poz. 60; z dnia 25. 07. 1986 r., IV SA/314/86, GAP1988, NR1, s. 44). Reasumując, sad doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa i art. 105§ 1 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy zbędne stało się ustosunkowanie do merytorycznych zarzutów skargi, skoro kwestie nimi objęte nie były przedmiotem postępowania organu odwoławczego. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.