SA/Sz 651/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Anna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi "T. spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] II. zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Spółki "T. Sp. z o.o. w [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., sygn [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3,art. 43 w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 z późn.zm), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm) po ponownym rozpatrzeniu wniosku "T" Spółka z o.o. w [...], z dnia [...]r., uzupełnionego w dniu [...]r., w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę pawilonu [...] branży "[...]" wraz z sieciami i przyłączami zewnętrznymi oraz parkingiem i drogami dojazdowymi na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. [...], z którego wyciąg wraz z uchwałą stanowią załączniki do niniejszej decyzji, Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży "[...]" wraz z sieciami i przyłączami zewnętrznymi oraz parkingiem i drogami dojazdowymi na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] scharakteryzowanego we wniosku inwestora. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] uchylającą decyzję Nr [...]r. Prezydenta Miasta [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji rozpatrzył sprawę ponownie w oparciu o wszystkie ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Analiza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – zarazem jedynego dla omawianego terenu uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. dla działek nr [...] jednoznacznie wykazała, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z tym planem. Dalej organ podniósł, iż zgodnie z § 2 cyt. uchwały, uchwaleniu podlegają: A/ Tekst planu zawierający ustalenia składające się z ustaleń formalnych, ogólnych, podstawowych i ustaleń szczegółowych dla obszarów elementarnych miasta oraz warunki ochrony konserwatorskiej; B/ Rysunek planu w skali 1 : 5 000; C/ Rysunki planu w skali 1 : 25 000 – zasady kształtowania obsługi inżynieryjnej miasta;" Jak wynika z treści uchwały, plan zawiera trzystopniową konstrukcję ustaleń planistycznych i należy rozpatrywać je łącznie. Natomiast przyjęte ustalenia planistyczne mają charakter ustaleń: 1. Ogólnych – parametryczno – strukturalnych planu. 2. Podstawowych – określających funkcje jednostek strukturalnych planu i zasady kształtowania ich rozwoju. 3. Szczegółowych – określających sposób i warunki zagospodarowania terenów elementarnych planu. Wobec powyższego każda decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego jest wydawana w oparciu o analizę w/w rodzajów ustaleń planu. Dla terenu wnioskowanego zamierzenia ustalenia planu są następujące: 1. Ustalenia szczegółowe dla wnioskowanego terenu brzmią: "[...]– Teren istniejącej zabudowy składowej, przemysłowej i usług. Podtrzymanie obecnej formy użytkowania terenu z wymogiem uporządkowania zabudowy oraz z korektą stanu władania na rzecz rozbudowy ul. [...]". Według stanu na rok uchwalenia planu analizowany obszar stanowił tereny baz przedsiębiorstw budowlanych, towarzyszących im składów budowlanych oraz hotelu robotniczego [...] Powyższy zespół przedsiębiorstw stanowił "tereny obsługi miasta" w zakresie usług budowlanych, remontowych i instalacyjnych oraz usług mieszkalnictwa – zbiorowego zaplecza hotelowego, co znajduje odzwierciedlenie w zapisie ustaleń podstawowych planu dla jednostki strukturalnej "[...] 2. Ustalenia podstawowe brzmią: [...] ha – jednostka strukturalna miasta – "lasów ochronnych" wraz z ujęciem komunalnym wody. Stan istniejący – oprócz dominacji lasów, obejmuje szczątkową zabudowę terenów obsługi miasta, zabudowę mieszkaniową oraz kompleks ogródków działkowych". Przedmiotowy teren określany jest wyłącznie jako "...zabudowa terenów obsługi miasta". Natomiast wniosek inwestora dotyczący budowy pawilonu handlowego stanowi element usług dla ludności, zaś zasady kształtowania tych usług określa pkt 3.3.5 ustaleń podstawowych planu, który brzmi: "W zakresie kształtowania sieci usług ustala się trzystopniową hierarchię kształtowania sieci usług : - ośrodka usług ogólnomiejskich - ośrodków usług dzielnicowych, - ośrodków usług podstawowych." W ustaleniach podstawowych planu w zakresie przestrzennym przewidziano wykształcenie ośrodków usług ogólnomiejskich i dzielnicowych w jednostkach strukturalnych planu "[...]". 3. Ustalenia ogólne nie zawierają istotnych dla przeprowadzonej inwestycji analizy wymogów. 4.Ustalenia formalne: dla przeprowadzonej analizy istotna jest definicja słowa podtrzymanie , która brzmi następująco: "podtrzymanie – użyte w tekście ustaleń planu dotyczy – podtrzymania funkcji, sposobu użytkowania terenu oraz formy jego zabudowy" Po dokonaniu powyższej analizy na podstawie wszystkich ustaleń planistycznych tutejszy organ stwierdził, że na wnioskowanym terenie o ustaleniu szczegółowym [...] dopuszcza się lokalizację inwestycji jedynie o charakterze inwestycji już istniejących, a więc baz przedsiębiorstw budowlanych, remontowych, instalacyjnych i składów oraz zaplecza hotelowego (dawniej hotel robotniczy) – mieszkalnictwa zbiorowego – tj. funkcji terenów obsługi miasta. Wniosek inwestora dotyczący lokalizacji pawilonu handlowego branży "[...]" o powierzchni sprzedaży ok. [...] m2 mieści się w kategorii ośrodka usług dzielnicowych dla ludności i nie może zostać zlokalizowany na terenie jednostki obszarowej [...], jako ewidentnie przeznaczonej dla funkcji obsługi technicznej miasta i dominacji terenów lasów ochronnych wraz z ujęciem komunalnym wody. Istniejący stan szczegółowego ustalenia dla zapisu [...] ma swoje odzwierciedlenie w materiałach do planu – inwentaryzacji urbanistycznej miasta [...] oraz w uogólnionym zapisie ustaleń podstawowych planu pod symbolem "L" w formie : - "oprócz dominacji lasów, obejmuje szczątkową zabudowę terenów obsługi miasta..."" Organ odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji stwierdzając, że : - działalność handlowa branży "[...]" nie jest działalnością budowlaną lub instalacyjną, - pawilon handlowy branży "[...]" nie jest budynkiem mieszkalnictwa zbiorowego – hotelu pracowniczego, - pawilon handlowy nie jest zespołem przedsiębiorstw świadczących usługi na rzecz podtrzymania substancji materialnej miasta ( jego zabudowy, instalacji drogi, nabrzeży), - pawilon handlowy nie jest składem materiałów budowlanych i instalacyjnych. W świetle powyższego wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – ustaleniami podstawowymi planu określonymi punktami [...] – w zakresie kształtowania sieci usług i [...] – ustalenia w zakresie przestrzennym symbol "[...]" oraz ustaleniem szczegółowym planu dla terenu oznaczonego symbolem [...] W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Spółki z o.o. "T" – adwokat W.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż w jego ocenie nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż budowa pawilonu handlowego na działkach nr [...] naruszy funkcjonalne przeznaczenie terenu ustalone w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik powołując się na pogląd doktryny, uważa iż decyzja odmowna w sprawie w.w. i z.t. powinna być uzasadniona wyraźnym postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającym zakaz zabudowy danego terenu obiektami określonego rodzaju. W ocenie odwołującego się zlokalizowanie pawilonu handlowego w obrębie jednostki [...] przeznaczonego na działalność usługową, nie jest niezgodne z ustaleniami podstawowymi przyjętymi dla jednostki strukturalnej "[...]", oraz wypełnia treść ustaleń szczegółowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 39, 41 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.) oraz na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika Spółki z o.o. "T" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż w decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie wykazano, że teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] o treści ustaleń "Teren istniejącej zabudowy składowej, przemysłowej i usług. Podtrzymanie obecnej formy użytkowania terenu z wymogiem uporządkowania zabudowy oraz korektą stanu władania na rzecz zabudowy ul. [...] W ustaleniach formalnych planu słowo "podtrzymanie" zostało zdefiniowane jako podtrzymanie funkcji, sposobu użytkowania terenu oraz formy jego zabudowy. Z ustaleń podstawowych planu wynika, że w zakresie kształtowania sieci usług plan wyznacza tereny dla : - ośrodka usług ogólnomiejskich, - ośrodków usług dzielnicowych, - ośrodków usług podstawowych. Skoro na wnioskowanym terenie nie występują obiekty o charakterze i wielkości kwalifikujących je do obiektów handlowych o znaczeniu ogólnomiejskim lub dzielnicowym, to ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczającego na tym terenie "podtrzymanie" istniejącej funkcji wynika, że nie ma możliwości wprowadzenia na tym terenie obiektów handlowych, innych niż podstawowe, uzupełniających pozostałe funkcje. Na tej podstawie organ II instancji stwierdził, że sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego została przez organ I instancji właściwie udokumentowana i wywiedziona. Powyższą decyzję ostateczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie zaskarżył pełnomocnik Spółki z o.o. "T" – adwokat W.C.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że administracja publiczna może skutecznie zabronić zabudowy gruntu, do którego dany podmiot posiada tytuł prawny, jedynie w drodze wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy czy zakazu innego zagospodarowania określonego terenu. W świetle art. 3 i art. 43 ustawy zakaz taki zdaniem skarżącego nadal wymaga pozytywnego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w jakimś przepisie szczególnym lub wyprowadzenia go z którejś z zasad współżycia społecznego. W obecnym stanie prawnym należy przyjąć, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł , co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ wykazała, że skarga jest zasadna. Sąd nie podziela wywodów i argumentów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz Prezydenta [...] wskazujących, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży "[...]" wraz z sieciami i przyłączami na działkach nr [...] przy ul. [...] jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Treść planu zawarta w części graficznej i opisowej jest domeną właściwej rady gminy. Precyzja i jasność intencji wyrażona w przejrzystej części opisowej zapobiega różnorodności interpretacji i wynikającym z tego nieporozumieniom i niejasnościom. Odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to w ocenie Sądu obowiązek związany z określonym zachowaniem się inwestora. Taka sytuacja to przecież zakaz budowy na określonym terenie, określonego typu obiektu. Zdaniem Sądu tego typu zakaz musi wynikać z jasnych, czytelnych i nie budzących wątpliwości zapisów planu miejscowego. Sytuacji tej nie zmienia nowa treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który w stanie prawnym obowiązującym podczas wydania decyzji w niniejszej sprawie brzmiał: "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ". Sąd podziela zdanie Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...], że zakaz nie musi byś wpisany expressis verbis w treść ustaleń planu. Wystarczy jeżeli z pozytywnego określenia przeznaczenia danego terenu można ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że dana inwestycja nie może być zrealizowana na przedmiotowym terenie. Sąd pragnie jednak zauważyć, że wpisanie jasnego zakazu bez wątpienia ułatwia ocenę organom, inwestorowi i sądowi. Przechodząc do analizy zapisów dotyczących terenu objętego wnioskiem inwestora o symbolu [...] i treści ustaleń: "teren istniejącej zabudowy składowej, przemysłowej i usług. Podtrzymanie obecnej formy użytkowania terenu z wymogiem uporządkowania zabudowy oraz korektą stanu władania na rzecz zabudowy ul. [...]" Sąd nie podziela stanowiska organu, że zapis powyższy uniemożliwia realizację przedmiotowej inwestycji. Podtrzymane funkcji nie wyklucza zabudowy o ile nawiązuje ona do dotychczasowych funkcji terenu, a więc również usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdza, że analizowany obszar stanowi tereny baz przedsiębiorstw budowlanych, towarzyszących im składów budowlanych oraz hotelu robotniczego. W ocenie Sądu trudno zrozumieć dlaczego na analizowanym terenie można zbudować skład budowlany, a usytuowanie pawilonu handlowego branży "[...]" będzie niezgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego wniosku nie można wyprowadzić z cytowanych wcześniej ustaleń planu. Zdaniem Sądu trafny jest pogląd pełnomocnika skarżących, że decyzja odmowna w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być uzasadnienia wyraźnym postanowieniem planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy, że uchylona decyzja nie może być wykonana oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy.