SA/Sz 69/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2004r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. ) oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. z dnia [...] r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej- odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu położonego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonym przez Radę Miejską w [...] uchwałą Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm. ) teren inwestycji znajduje się w granicach terenu elementarnego oznaczonego symbolem [...], który przeznaczony jest pod zainwestowanie miejskie o funkcji dominującej – mieszkalnictwo. Na wskazanym terenie obowiązuje ustalenie ekologiczne: "Zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych" ( MJ.6.1.). tj: 1. powodujących w trakcie normalnej działalności osiągnięcie 80 % dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki ( dla bezpośrednich sąsiadów ) lub 2. każdego obiektu emitującego nieprzyjemny zapach, lub 3. lub w sposób oczywisty pogarszających warunki życia sąsiadów (np. obiektów emitujących wyraźny dym, opary itp., wymagających składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujących ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej). W szczególności obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest: lokal gastronomiczny z działalnością nocną , a nie jest parking dla samochodów osobowych, garaż dla samochodów osobowych. Wnioskowane przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska – na podstawie rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji ( Dz. U. Nr 93, poz. 589, § 2 pkt 8 lit. k ). W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia [...] r., w którym zawarto pogląd, że "zgodnie z orzecznictwem sądowym, inwestycje wymienione w rozporządzeniu MOŚZNiL z dnia 24 lipca 1998r. nie mogą być lokalizowane na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na realizację inwestycji nieuciążliwych(...)". Na terenach o dominującej funkcji mieszkaniowej, objętych zakazem lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, lokalizacja obiektów zaliczonych do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest niedopuszczalna, jako sprzeczna z ustaleniem ekologicznym planu. Wszelkie oceny i opinie o braku uciążliwego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko w opisanym stanie prawnym nie mogą zostać uwzględnione. Prezydent wskazał nadto, że dla rozpatrywanego terenu nie obowiązuje ustalenie wysokości zabudowy, a zatem umieszczenie konstrukcji stalowej wraz z antenami na dachu budynku mieszkalnego, z uwagi na dość znaczny zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych, znacznie ograniczyłoby możliwość nowej zabudowy w najbliższym sąsiedztwie. W związku z powyższym organ uznał przedstawioną we wniosku inwestycję za niezgodną z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A. wniosła o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z uzasadnienia odwołania wynika, że zdaniem strony skarżącej, rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie znajduje podstaw prawnych. Strona podkreśliła, że zgodnie z brzmieniem art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowany teren stanowi fragment obszaru oznaczonego planie miejscowym symbolem [...] przeznaczonego pod zainwestowanie miejskie o funkcji dominującej- mieszkalnictwo. Mieszkalnictwo jest dominującą formą wykorzystywania wnioskowanego terenu, ale nie jedyną, jak wskazuje użyte określenie. Wykładnia rozszerzająca art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalna, a planowana inwestycja służyć ma mieszkańcom i stanowi poprawę istniejącej infrastruktury. Nie zgodzono się też w odwołaniu ze stanowiskiem organu powołującego się na orzecznictwo sądowe, które jakoby zabrania lokować inwestycje wymienione w rozporządzeniu MOŚZNiL z dnia 24 lipca 1998r. na terenach przeznaczonych na realizację inwestycji nieuciążliwych. Wyjaśniono, że zaliczenie inwestycji w powyższym rozporządzeniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska nie przesądza kwestii uciążliwości. Zgodnie z wyrokiem NSA z 17.09.1998r. ( II SA/Gd 112/97 ) za działalność uciążliwą uznaje się działalność zakłócającą ponad przeciętna miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich i w takiej tylko sytuacji byłaby to działalność sprzeczna z planem. Odnosząc się do przywołanego w decyzji zapisu ekologicznego planu miejscowego, wnioskodawca wyraził przekonanie, że kształt i projekt zagwarantuje, że nie nastąpi obniżenie standardów warunków mieszkaniowych, chociażby ze względu na projektowaną wysokość instalacji urządzeń, które nie miałyby żadnego wpływu na warunki zamieszkania, co wykazałby niezbicie raport oddziaływania na środowisko, a następnie powykonawcze pomiary natężenia pola elektromagnetycznego. Zarzucono zatem w odwołaniu organowi, że nie wezwał inwestora do sporządzenia i przedstawienia raportu oddziaływania na środowisko, co nie dawało temu organowi podstawy stwierdzenia zaistnienia " znacznego oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne." Za chybioną uznano ponadto argumentację organu powołującą się na brak ustalenia w planie formy zabudowy dotyczącej wysokości obiektów. Wskazana bowiem we wniosku lokalizacja to istniejący budynek wielorodzinny, w którego sąsiedztwie istnieją inne budynki wielorodzinne w odległościach i położeniu pozwalającym na zagwarantowanie bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska ( czego inwestor nie miał możliwości wykazania), stąd też zdaniem strony, raczej wątpliwa jest możliwość nowej zabudowy ( brak miejsca ), czy też nadbudowy istniejących budynków na wysokość kolidującą z planowaną przez wnioskodawcę inwestycją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art.39, 40, 41, 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( jedn. tekst Dz. U. z 1999r. Nr15, poz. 139 ) oraz na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieni stwierdził ( po uprzednim opisaniu stanu sprawy), że rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji zostało przez organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z orzecznictwem sądowym inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska ( inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko) nie mogą być lokalizowane na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na realizację inwestycji nieuciążliwych. Na terenach o dominującej funkcji mieszkaniowej, objętych zakazem lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, lokalizacja obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest niedopuszczalna jako sprzeczna z ustaleniem ekologicznym planu. Organ II instancji za słuszne uznał stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji, że obiekty mogące oddziaływać na stan środowiska, zaliczone są do obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, zgodnie z definicją tego pojęcia w słowniku terminów użytych w tekście planu. Wszelkie oceny i opinie o braku uciążliwego oddziaływania stacji telefonii cyfrowej na środowisko ( w tym na mieszkalnictwo ) w opisanym stanie sprawy nie mogą zostać uwzględnione. Oznacza to, że organ nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna mocy prawa. Spółka A. w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagała się uchylenia powyższych decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono organom orzekającym w sprawie oparcie decyzji nie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na podstawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego statuującego zakaz lokalizacji inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. na terenach przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację inwestycji nieuciążliwych. Zdaniem strony skarżącej, zakres pojęciowy powołanego przez organ orzeczenia jest różny niż zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie określa jakie inwestycje mogą być realizowane oraz jakich inwestycji dotyczy zakaz wraz z podaniem wyliczenia zupełnego inwestycji, które obejmuje zakaz. Zamierzenie budowlane, którego dotyczył wniosek nie wypełnia dyspozycji inwestycji objętych zakazem wznoszenia ustalonym w planie. stosowanie orzeczenia NSA do danej sytuacji stanowi przekroczenie prawa, orzeczenie to zostało bowiem wydane w innym stanie faktycznym, przy innych zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie powoduje w trakcie normalnej działalności osiągnięcia 80% dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska, nie emituje nieprzyjemnego zapachu oraz nie pogarsza w sposób oczywisty warunków życia sąsiadów. Inwestycja ta stanowi infrastrukturę dla osiedla mieszkaniowego, w istocie podwyższa standard tego obszaru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w decyzji. Kolegium uznało, że zarzuty skargi nie wnoszą do sprawy niczego nowego, nie znanego organowi przed rozpatrzeniem odwołania. Zdaniem organu II instancji, błędne jest stanowisko strony skarżącej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów obniżających standard mieszkaniowy, plan ten bowiem zawiera tylko przykładowe wyliczenie takich obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej wywody można uznać za trafne na gruncie niniejszej sprawy. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem, a także w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) określanej dalej jako P.p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta ( jak i decyzja ją poprzedzająca) narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. ) w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji – nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że teren planowanej inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku wielorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...], znajduje się w granicach terenu elementarnego oznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] symbolem [...]. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wyrysu i wypisu tego planu w jego części ogólnej i szczegółowej, organy orzekające prawidłowo ustaliły (co nie jest kwestionowane skargą), że jest to teren przeznaczony pod zainwestowanie miejskie o funkcji dominującej – mieszkalnictwo. Nie ulega też wątpliwości, że w ustaleniach ekologicznych ( pkt [...]) dla typu morfoplanistycznego MW zawarto miedzy innymi ( pkt [...]) zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Ze słownika terminów użytych w tekście planu wynika definicja pojęcia obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych, którą w całości przytoczono wprawdzie w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże wobec spornego, miedzy stronami, sposobu jej rozumienia definicję tę wypada w tym miejscu powtórzyć. Za obniżający standard warunków mieszkaniowych w omawianym planie uznano obiekt: "1) powodujący w trakcie normalnej działalności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki ( dla bezpośrednich sąsiadów), lub 2) każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach, lub 3) w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów ( np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej). W szczególności obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest: lokal gastronomiczny z działalnością nocną, W szczególności obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych nie jest: parking dla samochodów osobowych, garaż dla samochodów osobowych." Z cytowanej definicji nie wynika, wbrew odmiennej sugestii zdającej się wynikać ze skargi, aby w jakimkolwiek fragmencie zawierała ona enumeratywne wyliczenie obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, co trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę. Omawiana definicja pojęcie obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych określa w sposób opisowy i złożony, przytacza bowiem podstawowe kryteria wyróżniające definiowane wyrażenie, a zarazem wskazuje reprezentatywne dla niego przykłady spełniające te kryteria, a także przykłady kryteriów tych nie spełniające . Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ II instancji będąc zobligowanym, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 K.p.a.), do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, uchylił się od tej powinności, czego przejawem jest uzasadnienie decyzji Kolegium, w którym niemal dosłownie powtórzono argumentację decyzji pierwszoinstancyjnej, przy jednoczesnym braku analizy i odniesienia się do zarzutów odwołania, co stanowi jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji tkwi z jednej strony w braku dokonania przez organ samodzielnej analizy tekstu planu obowiązującego dla ustalonego terenu, a z drugiej strony, w powtórzeniu stanowiska wyrażonego w wyroku ( nie publikowanym ) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W związku z tym zauważyć trzeba, a co uszło uwadze organów orzekających w obecnie rozpatrywanej sprawie, że wyrok ten dotyczył wprawdzie stacji bazowej telefonii komórkowej, lecz projekt zakładał budowę [...] m. wolnostojącego masztu stalowego dla montażu anten i kontenera technologicznego oraz przyłącza energetycznego, a wiec przedsięwzięcia nie tożsamego, a przy tym planowanego w innym rejonie [...], gdyż na terenach elementarnych oznaczonych w miejscowym planie symbolami [...] oraz [...]., dla których, jak wynika to z powyższego wyroku ustalenia planu nie były tożsame z obowiązującymi dla obecnie rozpatrywanego wniosku, co zasadnie podniesiono w skardze. Tak wiec wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku stanowisko NSA, że "(...)lokalizacja wnioskowanej inwestycji na terenie o funkcji dominującej mieszkalnictwo objęta jest zakazem wynikającym z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych", nie może stanowić wykładnika rozstrzygania kolejnych spraw o zbliżonym przedmiocie. Podkreślić przy tym trzeba, że skład sądu nie dopatrzył się podstaw do zastosowania na gruncie obecnie rozpatrywanej sprawy, poglądu prezentowanego w cytowanym wyroku z [...] r., że " zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia o dopuszczeniu do realizacji inwestycji nieuciążliwych dla otoczenia powoduje, że na terenie objętym takim postanowieniem nie mogą być realizowane inwestycje wymienione w powołanym rozporządzeniu MOŚZNiL" to jest inwestycje wymienione w § 2 ust. 8 lit. k rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998r. Organy orzekające nie poczyniły bowiem ustaleń, wskazujących na to, że przedmiotowa inwestycja, spełniająca warunki do zakwalifikowania jej do inwestycji wymienionych w tym przepisie ( mogących pogorszyć stan środowiska) rzeczywiście pogorszy stan środowiska i to w sposób przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc w sposób obniżający standard warunków mieszkaniowych w rozumieniu tego aktu prawa miejscowego. Tymczasem tylko takie ustalenia mogą przemawiać za uznaniem, że lokalizacja przedmiotowej bazy telefonii komórkowej na wskazanym we wniosku terenie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu zakazuje lokalizacji inwestycji obniżających standard warunków mieszkaniowych, co trafnie podniesiono w skardze. Brak powyższych ustaleń stanowi naruszenie art. 7, 77 K.p.a., które w powiązaniu z wyżej wskazanymi uchybieniami mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak z powyższego wynika, Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.10.1999r., sygn. akt SA/Sz 297/99 i z dnia 6.12.2000r. sygn. akt SA/Sz 970/99. Zaznaczenia wymaga, że sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej odnosiła się do stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania ([...] r.). Wprawdzie wyżej wskazane rozporządzenie z dnia 14.07. 1998r. ( Dz. U. Nr 93, poz. 589 ) utraciło moc z dniem 13.11.2002r., jednakże z mocy przepisu intertemporalnego jakim jest § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 179, poz. 1490), do spraw wszczętych a nie zakończonych ostatecznie przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się, nie dłużej niż do 30 czerwca 2003r. przepisy rozporządzenia z 14.07. 1998r. Z tych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji. Rozstrzygniecie w pkt II oparte zostało o przepis art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 i art. 205 P.p.s.a.