SA/Sz 794/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ...] . Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę x złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2002 r. Nr 106, poz. ze zm.), nakazał inwestorom wykonanie czynności poprzez przedłożenie następujących dokumentów: - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - inwentaryzacji budowlanej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu płyty betonowej z chodnikiem betonowym na zapleczu budynku mieszkalnego przy ul. [...] - inwentaryzacji geodezyjnej ww. robot budowlanych, - oceny stanu technicznego ww. robót budowlanych, w terminie do dnia 30 maja 2003 r. Od powyższej decyzji odwołał się właściciel nieruchomości sąsiedniej – [...]wnosząc o jej uchylenie i nakazanie rozbiórki nielegalnie wykonanej zabudowy oraz o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ukarania grzywną [...]. W uzasadnieniu decyzji zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do kwestii własności działki, która ma istotne znaczenie w sprawie. Pani [...] jest dzierżawcą działki, a umowa dzierżawy ustalała, że działka przeznaczona jest wyłącznie pod uprawę warzyw i zakazywała wznoszenia jakichkolwiek budowli. Wznosząc przedmiotowy obiekt Pani [...] popełniła czyn nielegalny, spełniający przesłanki zawarte w treści art. 48 Prawa budowlanego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był wydać nakaz rozbiórki. Ponadto skarżący w odwołaniu zarzucił przewlekłość postępowania, naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 kpa oraz naruszenie art. 79 kpa W świetle powyższych zarzutów stwierdził, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...]., Nr. [...] , utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa własności działki będzie rozstrzygnięta w prowadzonym postępowaniu, gdyż czynność przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnosi się do kwestii własnościowych. Zdaniem organu odwoławczego wniosek o wydanie nakazu rozbiórki nie może być uwzględniony, ponieważ inwestorzy wykonali roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego o jaki mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Roboty budowlane wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, dlatego stosuje się przepis art. 51. [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania. Decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisu art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego przez działanie niezgodne z prawem, 2. naruszenie przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego przez naruszenie prawa oraz interesu społecznego i słusznego interesu strony, 3. naruszenie przepisu art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniedbanie obowiązku informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, 4. naruszenie przepisu art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, 5. naruszenie przepisu art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego przez nadmierną opieszałość w działaniu, choć sprawa była prosta i oczywista, 6. naruszenie przepisu art. 24 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę wyłączenia pracownika mimo wątpliwości co do jego bezstronności, 7. naruszenie przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego przez włączenie do sprawy osób, które nie zgłosiły udziału w sprawie, ani też nie wykazały swego interesu prawnego, 8. naruszenie przepisu art. 35 § 3 oraz przepisu art. 36 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez załatwianie sprawy przez 6 miesięcy i zaniechanie przekazywania skarżącemu informacji o przyczynach zwłoki i bez wskazania terminu załatwienia sprawy, 9. naruszenie przepisu art. 61 § 1 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego przez działanie niezgodne z prawem, 10. naruszenie przepisu art.79 §1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu dowodowym, 11. naruszenie przepisu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji nie załatwiającej sprawy i nie kończącej sprawy w pierwszej instancji, 12. naruszenie przepisu art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniedbanie wydania postanowień w kwestiach: wszczęcia postępowania, wezwania innych osób do udziału w postępowaniu oraz odmowy wyłączenia pracownika, 13. naruszenie przepisu art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia istotnych uchybień proceduralnych w pierwszej instancji, 14. naruszenie przepisu art. 48 prawa budowlanego przez uznanie, że naruszenie prawa może być sanowane przepisem art. 51 ust. 2 tegoż prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Na mocy przepisów art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, w których postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy są bezsporne. W istocie problem sprowadza się do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie decyzja winna być wydana na podstawie przepisu art. 48, czy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organy oparły swoje orzeczenia na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 twierdząc, że [...]wykonali roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego o jakim mowa w przepisie art. 48, a mianowicie w sposób, o którym mowa w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący natomiast domaga się wydania decyzji właśnie na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Wyjaśnienia wymaga zatem określenie wzajemnych relacji pomiędzy zakresem unormowań zawartych w przepisie art. 48 i art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Według art. 3 pkt 1 prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: 1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, 2) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz 3) obiekt małej architektury. Pojęcie "obiektu budowlanego" zatem jest najszerszym pojęciem w prawie budowlanym, przy czym podział obiektów budowlanych z punktu widzenia konieczności uzyskania pozwolenia na ich wybudowanie przedstawia się następująco: 1) obiekty budowlane, których wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, 2) obiekty budowlane, których budowa wymaga jedynie zgłoszenia (od organu zależy natomiast, czy w stosownym terminie nałoży obowiązek uzyskania pozwolenia), 3) obiekty budowlane, których budowa nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Przenosząc ten podział obiektów budowlanych na grunt art. 48 i 50 ust. 1, można dokonać rozgraniczenia zakresu obydwu regulacji. Obiekty budowlane, które nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, nie są objęte hipotezą art. 48. Zasadność tego stwierdzenia wynika zresztą wprost z brzmienia art. 48, w którym mowa jest jedynie o takich obiektach, które zostały wybudowane (lub są w budowie) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. A zatem obiekty nie wymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia nie mieszczą się w hipotezie art. 48. Konsekwentnie trzeba przyjąć, że mieszczą się w hipotezie art. 50. Poza tym należy wyjść od rozumienia pojęcia "prowadzenie robót budowlanych", użytego w art. 50. Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie robót budowlanych jest pojęciem szerokim i w zakresie tego pojęcia mieszczą się także pojęcia użyte w art. 48. Z tych względów ustawodawca w art. 50 stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mówi art. 48. W słowniczku pojęć ustawowych w tym zakresie wyjaśnia się, że przez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Można zatem zasadnie twierdzić, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Uprawniony więc jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego). Wychodząc z takiego założenia, należy przyjąć, że w art. 48 prawa budowlanego chodzi o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, i to bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Jeśli tak, to oczywiście wyłączona jest możliwość stosowania do takich obiektów rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Przecież w art. 48 prawa budowlanego wprost mówi się o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, i to zarówno wybudowanego, jak i będącego w budowie. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wyjaśnić należy czy zrealizowana przez [...] inwestycja stanowi roboty budowlane czy też wybudowali oni obiekt budowlany. Jak już wyżej wskazano pojęcie obiekt budowlany jest pojęciem szerokim i obejmuje swoim zakresem również budowle. W słowniczku wyrażeń ustawowych wskazano, że do budowli należy zaliczyć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przytoczono również przykładowe obiekty stanowiące budowle, wśród których znalazły się takie obiekty jak: drogi, sieci techniczne oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia. Wobec takiej definicji oraz przykładowego wyliczenia budowli ,zdaniem Sądu, płyta betonowa z chodnikiem betonowym stanowi budowlę w rozumieniu prawa budowlanego, a roboty budowlane polegające na wykonaniu takiego obiektu są budową. Oznacza to, że na wylanie płyty betonowej wraz z chodnikiem betonowym należało uzyskać pozwolenie na budowę, a w przypadku wykonania takiej budowli bez stosownego pozwolenia zastosowanie winien mieć przepis art. 48 prawa budowlanego, a nie art. 51, co wynika z wyżej przedstawionej wzajemnej relacji miedzy tymi przepisami. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w związku z powyższym Sąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy, a o kosztach na podstawie przepisu art. 200.