SA/Sz 805/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z dnia [...]. ( młodszy wychowawca Działu Penitencjarnego Z.K. ) wystąpił o " wypłatę pełnej stawki równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania" za okresy od [...]do [...]r., w których "wypłacano mu połowę stawki." Dyrektor Zakładu Karnego. decyzją z dnia [...]. Nr [...]wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 89 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm. ) oraz § 1 i § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ( Dz. U. Nr 6, poz. 712 ) nie uwzględnił wniosku [...] dotyczącego " zwiększenia stawki równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania" do wysokości stawki podwyższonej o 100% za wskazane we wniosku okresy. Dyrektor ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że decyzją z dnia [...] rzyznano stronie równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości - stawki diety, płatny od [...]. o Służbie Więziennej i obowiązujący wówczas przepis wykonawczy- zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16.kwietnia 1997r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W myśl § 3 pkt 2 tego zarządzenia funkcjonariuszowi samotnemu wypłaca się równoważnik pieniężny w wysokości - stawki diety określonej w przepisach w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju, obowiązującej w dniu 1 stycznia , za każdy dzień w danym roku kalendarzowym. Taką stawkę równoważnika [...] pobierał do [...] . [...]. na podstawie decyzji nr [...]. zmienionej decyzją [...] z dnia [...] . funkcjonariusz pobierał równoważnik pieniężny, którego wysokość ustalono w oparciu o § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, który stanowi, że "wysokość równoważnika pieniężnego dla funkcjonariusza wynosi 6 zł. dziennie." Organ stwierdził zatem, że wszystkie dotychczasowe decyzje wydano na podstawie obowiązujących przepisów i nie było w nich podstaw prawnych do określenia innych stawek. W odwołaniu od tej decyzji [...] podniósł, że ustawa o Służbie Więziennej stanowi, że równoważnik za brak lokalu przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu. Nie różnicuje funkcjonariuszy na tych, którzy posiadają rodziny lub jej nie mają. W świetle wyroku NSA z dnia 2002r. funkcjonariuszowi przysługuje pełna stawka równoważnika. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 104, 127§ 2 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że [...] , będący od [...] . funkcjonariuszem stałym Zakładu Karnego, od dnia [...] . zamieszkał w lokalu wynajętym od osoby obcej. Ponadto poczynił identyczne ustalenia jak organ I instancji, co do kolejnych decyzji wydanych w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz dodatkowo wskazał, że od dnia [...] . przyznany został temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny w kwocie 12 zł. dziennie ponieważ zawarł związek małżeński, a od [...] . utracił prawo do tego świadczenia, gdyż uzyskał własny lokal w spółdzielni mieszkaniowej. Odnosząc się do odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej daje funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Zgodnie z art.89 ust.3 cyt. ustawy, szczegółowo problematykę tę reguluje przepis wykonawczy: przed [...] było to zarządzenie Nr 16/97/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia16.04. 1997r., a obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13.06.2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ( Dz. U. Nr 67, poz.712). Wydane przez Dyrektora Zakładu Karnego decyzje przyznające ten równoważnik pieniężny były, zdaniem organu II instancji, zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i określały jego wysokość zgodnie z zawartymi w nich zapisami ustalającymi wysokość stawek. W skardze wniesionej na powyższą decyzję ostateczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie domagając się rozstrzygnięcia sporu nie sprecyzował zarzutów. Z uzasadnienia skargi wynika jednak, że została ona oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, który to przepis, zdaniem skarżącego, nie daje podstaw do różnicowania wysokości stawki równoważnika zależnie od tego czy uprawniony funkcjonariusz posiada rodzinę czy też jest samotny. Przepisy wykonawcze, w oparciu o które nie uwzględniono wniosku, są przepisami niższej rangi niż ustawa o Służbie Więziennej i pozostają z nią w sprzeczności. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 13, poz. 1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana przez sąd według kryterium zgodności z prawem dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( § 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W rozpatrywanej sprawie, z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu, zaistniała konieczność wyjścia poza zarzuty skargi, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Okolicznością w sprawie bezsporną i wynikającą z akt administracyjnych jest, że Dyrektor Zakładu Karnego decyzją z dnia [...] . przyznał skarżącemu od dnia [...] . równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, kolejną decyzją, z dnia [...] . przyznał ten równoważnik za okres od dnia [...] Żadna z tych decyzji, jak wynika to z przedstawionych sądowi akt administracyjnych, nie została zaskarżona przez [...] w administracyjnym toku instancji. Wniosek skarżącego z dnia [...] . o " wypłatę pełnej stawki równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania" dotyczył okresu począwszy od dnia [...] . do dnia [...] . i oparty był na przekonaniu wnoszącego (będącego osobą samotną ), że w świetle art. 89 § 1 ustawy o Służbie Więziennej powinien otrzymywać równoważnik w wysokości 12 zł. dziennie a więc w kwocie jaka przysługuje funkcjonariuszom posiadającym członków rodziny. Z powyższego wynika, że wniosek dotyczył sprawy już rozstrzygniętej innymi decyzjami ostatecznymi i zmierzał do ich zmiany. Tymczasem z zasady trwałości decyzji ostatecznej sformułowanej w art.16 § 1 K.p.a. wynika, że decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Skoro zatem w sprawie, której dotyczył wniosek wydane zostały decyzje ostateczne w przedmiocie jego prawa do równoważnika pieniężnego za wskazany we wniosku z dnia [...] r. okres, to rozpoznanie tego wniosku było dopuszczalne tylko z zastosowaniem jednego, z przewidzianych w Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Między innymi art.155 Kpa przewiduje, przy spełnieniu określonych w nim przesłanek, zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo. Należy zatem wyjaśnić, że rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty stwarza tzw. powagę rzeczy osądzonej ( res iudicata ), czyli okoliczność nie zezwalającą na ponowne rozstrzygniecie danej sprawy ( ne bis in idem ). Naruszenie powyższej zasady, tak jak zaistniało to w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., niezależnie od zarzutów skargi. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.