SA/Sz 846/02

Dnia 15 czerwca 2004r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant sekr. sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004r" sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości /. uchyla zaskarżoną decyzję oraz ją decyzję przewodniczącego Zarządu Miasta z dnia [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przewodniczący Zarządu Miasta [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 w związku z art.1 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209) oraz art. 104 i art. 268a Kpa, po rozpatrzeniu wniosku skarżących - odmówił wnioskodawcom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], położonej przy [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...] w prawo własności. Z ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu decyzji wynika, że skarżący złożyli w dniu [...] r. wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki budowlanej wymienionej w rozstrzygnięciu decyzji. Prawo użytkowania wieczystego zostało przez stronę nabyte aktem notarialnym Rep. [...]r. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, osobom fizycznym będącym w dniu [...] r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, z 1957r. Nr 39, poz. 172, z 1969r. Nr 13, poz. 95 i z 1998r. Nr 106, poz. 668): 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Nieruchomości wymienione w dekrecie to jedynie gospodarstwa rolne (więc nieruchomości rolne) oraz działki gruntowe nadane w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...]. Ustawa ma więc zastosowanie do nieruchomości obecnie mających charakter rolny lub zabudowanych na cele mieszkaniowe, które: -znajdująsię na obszarach Ziem Odzyskanych lub byłego Wolnego Miasta [...], * zostały wymienione w Dekrecie, * były nadane w trybie osadnictwa rolnego. * 3 Sygn.aktSA/Sz 846/02 Zdaniem organu, ponieważ skarżący są użytkownikami wieczystymi działki budowlanej, tym samym nie spełniają obowiązującej ustawowej przesłanki cytowanego wyżej art. 1 ust.1 pkt 1 i 2 w/w ustawy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący wnieśli odwołanie podnosząc, że nie interesuje Ich "Miasto [...] i obszary rolne, tylko przekształcenie dzierżawy wieczystej w prawo własności". Nadto strona w odwołaniu domagała się informacji "ile ma kosztować przepisanie działki" i zaznaczyła, że "Tygodnik [...] pisze o zmniejszeniu opłaty z tytułu przekształcenia z dnia [...]", Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. Nr 113, poz. 1209/, po rozpatrzeniu odwołania -utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) wynika, że osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Jak wynika zatem z treści wskazanego wyżej przepisu, o rodzaju nieruchomości w stosunku do których przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie ich na własność rozstrzyga dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zmianami). Wspomniany dekret dotyczy tylko takich nieruchomości, które są gospodarstwami rolnymi lub stanowią działki gruntowe i zostały nadane w trybie osadnictwa rolniczego na Obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska tj. w trybie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na Obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279 ze zmianami) lub wymienionego dekretu z dnia 6 września 1951 r. (art. 1 w związku z 13 i 10 art. dekretu z dnia 6 września 1951 r.). W oparciu o powyższe Kolegium uznało, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ma zastosowanie tylko i wyłącznie do takich nieruchomości, które posiadają obecnie charakter rolny lub są zabudowane na cele mieszkaniowe i znajdują się na: 4 Sygn.akt SA/Sz 846/02 obszarze Ziem Odzyskanych lub byłego Wolnego Miasta Gdańska, * były nadane w trybie osadnictwa rolniczego, * zostały wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951 roku jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i następnie zostały oddane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste. Z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została nadana na własność w trybie osadnictwa rolniczego a własnością Skarbu Państwa stała się na podstawie przepisów dekretu z dnia 08 marca 1947 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Nieruchomość ta jako nie wymieniona w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych nie mogła stanowić zatem przedmiotu nabycia na własność w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Przepisy dekretów z dnia 6 września 1946 r. i 6 września 1951 r. regulujące osadnictwo rolnicze nie przewidywały bowiem nabycia w formie użytkowania wieczystego, ponieważ objęcie gospodarstwa rolnego lub poszczególnych działek w posiadanie nastąpiło na podstawie aktu nadania i późniejszego orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Kolegium wskazało dalej, że stronie w dalszym ciągu przysługuje prawo nabycia własności przedmiotowej nieruchomości jednakże w trybie i na zasadach określonych ustawą z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U z 2000 r. nr 120, poz. 1299) pod warunkiem złożenia stosownego wniosku w terminie do 31 grudnia 2002 roku, bądź na zasadach ogólnych w trybie art. 67 i następnych ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami). Organ odwoławczy dostrzegł, że w oparciu o przedmiotową ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. decyzja organu I instancji winna dotyczyć nabycia nieruchomości nie zaś przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stwierdził jednak, że nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył do Naczelnego sądu Administracyjnego skarżacy podnosząc, że z decyzją tą nie zgadza się, gdyż zaszło nieporozumienie "i nie czytanie podania", które napisał do Kolegium. Skarżący wyjaśnił, że domaga się " przepisania działki z dzierżawy wieczystej na prawo własności tj. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. Podanie o przekształcenie napisał w 2000r. i nie dostał żadnej odpowiedzi". 5 Sygn.aktSA/Sz 846/02 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, i powtórzyło argumentację prawną z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżących z dnia 18 grudnia 2001 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 29 grudnia 2000 r. i decyzja Przewodniczącego Zarządu Miasta [...] orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z ww. wniosku oraz nowy wniosek z dnia [...] r. w przedmiocie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do działki nr [...]. Na fakt, ze skarżący mieli świadomość iż reaiizacja ich wniosku będzie rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) wskazuje pismo z dnia [...] Wojewódzki S§d Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. W szczególności chybiony jest zarzut, że przyczyną wydania przez organ II instancji negatywnej dla skarżącego decyzji jest "nie czytanie" Jego odwołania. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 kpa/ wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Jeśli zatem przedmiotem sprawy w organie I instancji - jak wynika to z podstawy prawnej decyzji z dnia 31 stycznia 2002r. - było rozpatrzenie wniosku o nabycie przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001r., to organ II instancji, nie był uprawniony do zmiany przedmiotu sprawy, a więc do orzekania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania 6 Sygn.akt SA/Sz 846/02 wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności na podstawie art. ustawy z dnia 4 września 1997r. /tekst jedn. Dz.U. z 1997r. Nr 123, poz. 781/. Już z samych tytułów tych ustaw wynika, bowiem ich różny zakres przedmiotowy. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika też niezasadność zarzutu, jakoby organy nie załatwiły wniosku skarżącego złożonego w 2000r. Małżonkowie istotnie sporządzili [...]r. wniosek /data wpływu do organu [...] r./ o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997r. /k.25 akt adm./. Jednakże pismem zdania 18 grudnia 2001r. /k.29 akt adm./ wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego tym wnioskiem. Decyzja Przewodniczącego Zarządu Miasta [...]. umarzająca postępowanie w tym przedmiocie została doręczona skarżącym w dniu [...] Jednocześnie skarżący, pismem z tej samej daty, co wniosek o umorzenie postępowania, tj. z [...] r. zwrócili się o "nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności". Wniosek ten, przez organ I instancji został potraktowany jako złożony na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości o czym świadczy treść doręczonego małżonko w dniu [...]a akt adm./ zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 Kpa o przygotowaniu dowodów i materiałów "w sprawie nabywania przez użytkowników wieczystych prawa własności /Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209/ działki [...]położonej przy ul. [...] Z akt organu I instancji nie wynika, aby skarżący kwestionowali wówczas tak określony przedmiot sprawy. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem materialnym należy wskazać, że Sąd nie podzielił dokonanej przez organ odwoławczy interpretacji przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Omawiany art. 1 ust.1 ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał brzmienie następujące: "Osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668): 1/ zabudowanych na cele mieszkaniowe, 7 Sygn.aktSA/Sz 846/02 2/ stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości". Treść przytoczonego wyżej przepisu winna być ustalona przede wszystkim przy zastosowaniu wykładni gramatycznej. Zakres podmiotowy zawartej w tym przepisie regulacji ustalany przy zastosowaniu obowiązujących norm językowych wskazuje, iż odnosi się on do "osób fizycznych będących w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy /tj. 23.10.2001 r./ użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Dalsza część hipotezy tej normy określa jej zakres przedmiotowy przez określenie nieruchomości, których ma dotyczyć, wskazując, iż ustawodawcy chodzi o nieruchomości położone na obszarach Państwa Polskiego, wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951r. /.../ oraz spełniające dodatkowy warunek tj. 1/zabudowane na cele mieszkaniowe, 2/ stanowiące nieruchomości rolne. Nie ulega wątpliwości, iż zapis "wymienionych w dekrecie z 6 września 1951 r. /.../stanowi dookreślenie użytego w tym przepisie sformułowania "obszarów państwa Polskiego...". Dlatego nie przekonuje wniosek, że odwołanie się w tym przepisie do dekretu z 6 września 1951r. oznacza zawężenie zakresu podmiotowego ustawy do osób, które w trybie tego dekretu zostały uwłaszczone oraz zakresu przedmiotowego do nieruchomości rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego. Byłoby to zresztą chybione z punktu widzenia celu ustawy z 26 lipca 2001 r. gdyż dotyczyłaby uwłaszczenia osób już uwłaszczonych na podstawie w/w dekretu. Ponadto gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić takie dodatkowe ograniczenie uczynniłby to w sposób wyraźny i jednoznaczny. Powyższe rozmownie Sądu dodatkowo obecnie wspiera treść tego przepisu po zmianie ustawy z 26 lipca 2001r. dokonanej ustawą z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego /Dz.U. Nr 64, poz. 592/. Nadała mu ona następujące brzmienie: "Art. 1.1. Osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna. Prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. Decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości wydaje starosta - w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa, lub wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa - w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego". Nowa regulacja nie odwołuje się już do dekretu z 6 września 1951r., a obejmując swą hipotezą zarówno te same podmioty /osoby fizyczne będące w użytkowaniu wieczystym 8 Sygn.aktSA/Sz 846/02 w okresie od 25 maja 1990r. - 24 października 2001 r./, jak i przedmiot /nieruchomości zabudowane na ceie mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomości rolne/, nie ogranicza zasięgu stosowania ustawy do terytorium Państwa Polskiego, do którego odnosi się dekret z 6 września 1951r. tak jak to czyniła ustawa z 26 października 2001 r., tzn. "Ziem Odzyskanych" Zaskarżona decyzja, odmawiająca skarżącym nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości, której byli użytkownikami wieczystymi w okresie wskazanym ustawą z 26 lipca 2001 r. i na obszarze tzw. Ziem Odzyskanych oparta więc została na błędnej wykładni przepisu art. 1 ust.1 ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a zatem wydana została z naruszeniem prawa materialnego. O tym, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, w aktualnym jej stanie nie sposób jest rozstrzygnąć, skoro organy obu instancji nie wyjaśniły czy skarżący, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /art. 1 ust.1 pkt 2/ był użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, Nie jest wystarczające ustalenie dokonane przez organ I instancji, że małżonkowie [...] są użytkownikami wieczystymi działki budowlanej, skoro nie wyjaśniono czy działka ta została zabudowana na cele mieszkaniowe. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się odpis z Księgi Wieczystej z [...] r., w której nie wykazano na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego, iecz wobec posługiwania się przez skarżącego adresem pocztowym tożsamym z miejscem położenia działki, rodzi się wątpliwość co do wskazanej wyżej kwestii. Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności, stanowi naruszenie przepisów postępowania /art. 7, 77 § 1 kpa/, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.