SA/Sz 867/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak,/spr./ Protokolant : st.sekr.sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. III. Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit. a) i b) oraz art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) orzekł o uznaniu W.N., za osobę bezrobotną z dniem [...] r. odmawiając jednocześnie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strona spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną jednakże suma okresów, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 cyt. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie "w sprawie zbadania podstaw prawnych przyznania W.N. prawa do zasiłku przedemerytalnego zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r., znak: [...] powołując się na wyjście na jaw nowych dowodów w sprawie istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi. Okoliczność tą stanowić miało przedłożenie przez stronę kolejnego świadectwa pracy, którego W.N. nie posiadała w dniu rejestracji oraz złożenie wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W dniu V r. Starosta Powiatu V na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 89, poz. 973) odmówił W.N. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego z uwagi na nie przepracowanie przez stronę co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się. Pismem z dnia [...] r. W.N. złożyła od tej decyzji odwołanie do Wojewody. Powołując się na zmianę przepisów dotyczących zaliczania okresu przebywania na zasiłku dla bezrobotnych do stażu pracy, zwróciła się z prośbą o zmianę decyzji w sprawie przyznania zasiłku Sygn.akt SA/Sz 867/02 3 przedemerytalnego z dniem [...] r., z wyłączeniem okresu od [...] r. do [...]r. w którym to podjęła pracę sezonową. Wniosek oparła na art. 5 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej. Odwołująca się stwierdziła, że kwestionowana decyzja jest dla niej krzywdząca, jako dla osoby samotnej nie posiadającej żadnego innego źródła dochodu i możliwości zatrudnienia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...]r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu orzekł o uchyleniu decyzji w części dotyczącej podstawy prawnej w taki sposób, iż zamiast "na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu" winno być "na podstawie art. 37j cyt. ustawy" i uchyleniu poprzedzającego decyzję postanowienia z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania wyjaśniającego w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Powiatu co do braku podstaw do przyznania W zasiłku przedemerytalnego wskazując nadto, że odwołująca się jako osoba bezrobotna nie posiadająca prawa do zasiłku dla bezrobotnych, rejestrując się w dniu [...] r. nie mogłaby, zgodnie z przepisem art. 37j ust. 1 w/w ustawy, nabyć prawa do zasiłku przedemerytalnego. Odnosząc się do kwestii wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania podstaw prawnych przyznania stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r., to było ono, zdaniem Wojewody, niepotrzebne. Decyzja z dnia [...] r. dotyczyła bowiem przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym nie wykluczała możliwości wydania innej decyzji administracyjne w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wobec powyższego organ II instancji uchylił postanowienie z dnia [...]r. uznając je za zbędne w sprawie. Od decyzji tej W.N. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w [...] Ośrodka Zamiejscowego w [...]. W treści skargi przedstawiła własny sposób wyliczenia okresów uprawniających ją do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż jest dla niej Sygn.akt SA/Sz 867/02 4 bardzo krzywdząca, bowiem w jej ocenie, [...] r. uzyskała prawo do zasiłku przedemerytalnego w zakresie stażu pracy, tj. 30 lat i przebywała w tym okresie na zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a żył, co następuje: Z mocy art. 85 i art 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w [...] - Ośrodka Zamiejscowego w [...] utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w[...] Ośrodek Zamiejscowy w [...] w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję -w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, Sygn.akt SA/Sz 867/02 5 skutkując stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji, zaistniała w niniejszej sprawie. Jest bezsporne, że decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu [...] orzekł o uznaniu W.N., za osobę bezrobotną z dniem 29 października 2001 r. odmawiając jednocześnie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Konsekwencją wydania przez organ l instancji postanowienia z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania było podjęcie decyzji w dniu [...] r., znak: [...]. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 104 k.p.a. i art. 154 § 1 k.p.a. jednocześnie wskazując, że "po wznowieniu postępowania administracyjnego postanowieniem nr [...]z dnia [...] r. orzeka się o: odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego." Takie rozstrzygnięcie Starosty Powiatu [...] nie mogło ostać się w obrocie prawnym z następujących powodów. Wznowienie przez organ I instancji postępowania w sprawie przyznania W.N. zasiłku przedemerytalnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. było nieuzasadnione. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w dacie wznowienia postępowania nie funkcjonowała żadna decyzja w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego dla W.N. Stosownie do postanowień art. 145 k.p.a. regulacja zawarta w tym przepisie odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 145 stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie przedmiotu ugruntowanej dotychczasowym orzecznictwem podkreśla się, że system ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz". 3 wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, str. 559). Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego Sygn.akt SA/Sz 867/02 6 wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąc rażące naruszenie prawa. W sposób nieuprawniony przywołano w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 154 § 1 k.p.a., który dotyczy zupełnie innego trybu postępowania, opartego na całkowicie odmiennych przesłankach jego zastosowania. Przyjmując nawet, iż wskazanie tegoż przepisu było jedynie wynikiem błędu pisarskiego, to i tak rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowionego postępowania, co do zasady, również byłoby wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ po przeprowadzeniu postępowania o którym mowa w art. 149 § 2 może wydać decyzję, w której: * odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, albo * uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Podjęte decyzją z dnia 21 grudnia 2001 r. orzeczenie nie wyczerpywało w pełni żadnej ze wskazanych wyżej form rozstrzygnięcia zaś sformułowana sentencja decyzji odpowiadała w istocie rozstrzygnięciu merytorycznemu, które mogłoby zapaść w zwykłym, a nie nadzwyczajnym trybie postępowania. Wojewoda [...] badając decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. jako organ odwoławczy, dostrzegł w niej pewne nieprawidłowości i podjął próbę sanowania zauważonych uchybień. Jednak decyzją z dnia [...]r. również naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu przesądzającym o konieczności stwierdzenia jej nieważności. Organ odwoławczy decyzję swą oparł na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i na podstawie tego przepisu orzekł o: * uchyleniu decyzji w części dotyczącej podstawy prawnej w taki sposób, iż zamiast "na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu" winno być "na podstawie art. 37j cyt. ustawy"; * uchyleniu poprzedzającego decyzję postanowienia z dnia 26 listopada 2001 r. o wznowieniu postępowania wyjaśniającego w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego; * w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Przede wszystkim należy podkreślić, że Wojewoda [...] nie mógł w toku postępowania odwoławczego prowadzonego do tego etapu postępowania w trybie wznowieniowym, wydać rozstrzygnięcia, które w istocie miało Sygn.akt SA/Sz 867/02 7 przesądzać o istocie sprawy tak, jakby postępowanie prowadzone było w trybie zwykłym. Jak już wspomniano wyżej, prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie wszczęte na mocy art. 149 § 1 k.p.a., ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie może być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania tego trybu weryfikacji decyzji stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucić należy również rażące naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania wyjaśniającego w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego, Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie takie jest aktem procesowym nie rozstrzygającym o sprawie. Jeżeli w wyniku wadliwej oceny organ wszczął postępowanie, pomimo, iż występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe winno u!ec umorzeniu. Organ odwoławczy w oparciu o art. 138 k.p.a. uprawniony jest wyłącznie do badania decyzji (postanowień) na które służy odwołanie (zażalenie). Za wadliwe należy uznać każde rozstrzygnięcie organu i! instancji dokonane na podstawie art. 138 k.p.a. a odnoszące się orzeczeń na które nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia. Abstrahując od powyższego, należy również zauważyć, że art. 138 k.p.a. nie przewiduje rozstrzygnięcia o "uchyleniu decyzji" (postanowienia) bez dalszego orzeczenia o istocie sprawy, o umorzeniu postępowania organu I instancji lub przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na mocy art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.