SA/Sz 929/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Makowska (spr.), Sędziowie NSA B. Gebel, K. Grzegorczyk-Meder, Protokolant B. Majewska, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego /. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr. [...], //. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. nr [...]wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm./ oraz art. 104 Kpa, nakazał J. H. rozbiórkę budynku pomocniczo-mieszkalno-gospodarczego o wym. [...]. wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...]w [...]na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu tej decyzji wnika, że [...]., pracownicy inspektoratu przeprowadzili wizję lokalną na wyżej wskazanej nieruchomości, w trakcie której ustalono, że przedmiotowa budowa znajduje się w stanie surowym, otwartym i jest realizowana na podstawie uzyskanego przez J. H. pozwolenia na budowę z dnia [...]r. wydanego przez Wójta Gminy [...]. W oparciu o dokumenty przedłożone przez Wójta Gminy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczną w dniu [...]r.. Z zapisów zamieszczonych w dzienniku budowy wynika, że kierownik budowy przyjął obowiązki w dniu [...]r. i wpisem z tej daty potwierdził wykonanie ław fundamentowych, ścian fundamentowych, izolacji poziomej, ścian przyziemia, stropu nad parterem, ściany szczytowej, ścianki kolankowej na poddaszu i ścian działowych poddasza. Uzasadniając nakaz rozbiórki, organ powołał się na treść art. 28 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że inwestor rozpoczął budowę przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę. J. H. w odwołaniu od powyższej decyzji, domagając się jej "cofnięcia" powołał się na nieznajomość prawa i podniósł, iż datę wydania pozwolenia na budowę tj. [...]r. uznał za wiążącą i najważniejszą. Nadto wyjaśnił, że wpis w dzienniku budowy z dnia [...]r. o wykonaniu stropu ceramicznego jest błędny, ponieważ montaż stropu rozpoczęto [...]r. a zakończono [...]r. Stwierdził, że wykonany obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym i nie powoduje oszpecenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. Nr 106 z 2000r./ po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalono, że decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy zatwierdził projekt budowlany i wydał J. H. pozwolenie na budowę budynku pomocniczego mieszkalno-gospodarczego w [...]ul. [...]. Decyzja ta zawiera pouczenie o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Strony otrzymały w/w decyzję w dniu [...]r. W dniu [...]r. do Urzędu Gminy [...]wpłynęło oświadczenie W. K. o podjęciu obowiązków kierownika budowy na przedmiotowej nieruchomości. Z dziennika budowy wydanego w dniu [...]r. wynika, że kierownik budowy dokonał w tym samym dniu wpisu o stanie zawansowania budowy. Z następnego wpisu dokonanego [...]r. wynika, że przystąpiono do wykonywania więźby dachowej. W protokole oględzin z dnia [...]r., sporządzonym przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w obecności inwestora i strony skarżącej określono, że obiekt budowlany "znajduje się w stanie surowym otwartym". Protokół został podpisany przez strony postępowania. W świetle powyższych dowodów, w tym zapisów w dzienniku budowy, który zgodnie z art. 45 ust.1 ustawy Prawo budowlane stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych, organ II instancji stwierdził, że roboty budowlane związane z rozpatrywanym budynkiem rozpoczęto przed dniem, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna/tj. [...]r. Podnoszone przez inwestora argumenty tj. nieznajomość prawa, podważanie faktu istnienia stropu ceramicznego w dniu [...]r., a także zaciągnięcie kredytu bankowego organ uznał za nie mające wpływu na rozstrzygnięcie i wyjaśnił, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczy bezwzględnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - w tym wypadku na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyżej opisaną decyzję ostateczną J. H. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie skargą z dnia [...]r. i wniósł o jej uchylenie. Skarżący na poparcie tego wniosku przytoczył następującą argumentację: * prowadzona budowa była wykonywana w oparciu o zatwierdzony projekt i pozwolenie na budowę wydane decyzją Wójta Gminy z dnia [...]r., * budował przedmiotowy budynek w przekonaniu, że nie czyni wykroczenia, * obiekt został posadowiony zgodnie z zagospodarowaniem działki. Skarżący przyznał, że rozpoczął przedsięwzięcie około 3 dni wcześniej zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, jednakże powołał się na nieznaczne wyprzedzenie tego terminu, niezamierzone i nieświadomie wykroczenie, duży wkład środków i nakład pracy, brak zastrzeżeń innych stron stwierdził, że z punktu widzenia zasad współżycia społecznego nakaz rozbiórki jest dla niego brzemienny w skutkach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione o Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem [...]r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić też należy, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w toku tej kontroli względy poza prawne nie są brane pod uwagę. Badając zgodność decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, wojewódzki sąd administracyjny w myśl art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /§ 1/. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności /§ 21. Taka sytuacja, rodząca konieczność wyjścia poza granice skargi zaistniała w rozpatrywanej sprawie, bowiem jej uwzględnienie nastąpiło z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego, a dostrzeżone przez Sąd z urzędu. Dla porządku należy zatem wyjaśnić, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz, 1126/ będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiąc, że ; "Właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ" - nie uzależnia obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki od wystąpienia bądź nie wystąpienia okoliczności, na które powołuje się skarżący. Nakaz rozbiórki orzekany na tej podstawie prawnej stanowi administracyjnoprawną reakcję właściwego organu na stwierdzony fakt samowoli budowlanej, o jakiej mowa w tym przepisie. Orzekanie w tym przedmiocie nie odbywa się na zasadzie winy, nie mają tu zastosowania zasady współżycia społecznego, nie są również brane pod uwagę właściwe dla odpowiedzialności karnej za przestępstwa i wykroczenia zasady współmierności kary do stopnia społecznej szkodliwości popełnionego czynu. Orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zwalnia też od odpowiedzialności za przestępstwa i wykroczenia przewidziane w Rozdziale 9 omawianej ustawy zawierającym "Przepisy karne", w którym stypizowano czyny zabronione /art.90-93/ i określono tryb orzekania /art. 94/ w sprawach o te czyny. Z powyższych względów przytoczone w skardze argumenty nie mogły stanowić podstawy jej uwzględnienia. W świetle ustalonego i niekontrowersyjnego stanu faktycznego sprawy, nie ulega wątpliwości, że skarżący przystąpił do robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30" /które to wyjątki nie mają zastosowania do inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy/. Zgodnie z art. 16 § 1 Kpa, decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Najogólniej rzecz ujmując decyzja staje się ostateczną gdy strony nie wniosły w terminie /14 dni od doręczenia decyzji organu I instancji/ odwołania i termin ten nie został im przywrócony, jak również wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione i organ odwoławczy wydał decyzję w wyniku rozpatrzenia odwołania. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącemu pozwolenie na budowę stała się ostateczną z upływem 14 dni od jej doręczenia stronom, bowiem odwołania od tej decyzji nie wniesiono. Inwestor, który przystępuje do robót budowlanych polegających na budowie budynku na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, działała na własne ryzyko, powinien bowiem liczyć się z potencjalnymi konsekwencjami w postaci nieuzyskania ostatecznej decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne. Jednakże skutki rozpoczęcia budowy w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie zawsze będą jednakowe. W ocenie Sądu inaczej będą się one przedstawiały wówczas, gdy inwestor, który rozpoczął roboty budowlane na podstawie decyzji nieostatecznej uzyska decyzję ostateczną przed rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego, tj. gdy nie wniesiono odwołania, jak też gdy organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania utrzyma w mocy decyzję organu I instancji, a inne, gdy inwestor decyzji ostatecznej nie uzyska np. wskutek odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy bądź gdy ten organ uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie tego organu w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Potrzeba takiego rozumienia wzajemnej relacji pomiędzy art. 28 ustawy Prawo budowlane mówiącym o "ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę" wynika z zestawienia z art. 48 tej ustawy, który nakaz rozbiórki odnosi do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego "bez wymaganego pozwolenia na budowę". Jest poza sporem, że już na etapie orzekania przez organ nadzoru budowlanego I instancji, o części będącego w budowie obiektu budowlanego nie można było mówić, że wybudowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, skoro skarżący dysponował w tym czasie ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w sprawie o podobnym stanie faktycznym, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2001r. , sygn. akt SA/Sz 2652/00 /OSP 2002/12/155/, w którym stwierdzono, że "Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zm./. Tym samym naraża się on na ryzyko, iż nieostateczną decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego. Jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej, nie może być w świetle treści art. 48, 28 powołanej ustawy - Prawo budowlane, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów". Likwidacja takiej, jak w przedmiotowej sprawie "samowoli budowlanej", w zależności od stanu budowy w dacie orzekania, powinno nastąpić w oparciu o te przepisy prawa budowlanego, także dotyczą przypadków samowoli budowlanej innych niż określone w art. 48 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego uwzględniając skargę należało, na podstawie powyższego przepisu i art. 135 oraz art. 152 tej samej ustawy, orzec jak w sentencji.