SA/Sz 94/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st.sekr.sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2004r. sprawy ze skargi M. K.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem /. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia [...] r. Nr [...] II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. 2 Sygn.akt SA/Sz 94/02 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm./, w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./ - nakazał R. B. wykonanie, w terminie do dnia [...] r. przeróbek w budynku warsztatu [...], wybudowanym na działce Nr [...] przy ul. S. , wyszczególnionych w ocenie stanu technicznego obiektu zawartej w pkt 5 inwentaryzacji [...] - wykonanej przez [...]. A. D., stanowiącej załącznik nr [...] do niniejszej decyzji, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że budynek [...] wybudowany na działce Nr [...] przy ul. S. został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] znak [...]. W [...]r. Inwestor – R. B., samowolnie bez pozwolenia na budowę, dokonał rozbudowy [...], poprzez zadaszenie części działki Nr [...] wydzielonej istniejącym [...]. W oparciu o miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego /uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]r. - Dz.Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że działka Nr [...] w obrębie [...] przy ul. S. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej. Na terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe dopuszcza się usługi towarzyszące pod warunkiem, że stanowią uzupełnienie bądź wzbogacenie funkcji podstawowej i nie są dla niej uciążliwe, oraz nie będą zajmowały więcej niż [...] powierzchni terenu. Wobec stwierdzenia , że nie zachodzą okoliczności do zastosowania art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nałożył obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej z oznaczonym zakresem samowolne wykonanej rozbudowy i oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. Inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku i przedłożył wymagane dokumenty. Sygn.aktSA/Sz 94/02 Z przedłożonej oceny stanu technicznego obiektu zawartej w pkt [...] Inwentaryzacji budowlanej wynika konieczność dokonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku [...] do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wzmocnienie [...], [...] oraz wykonanie [...] dla odprowadzenia wód opadowych. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. K. –K. będąca właścicielką działki sąsiedniej, oznaczonej nr ewd. [...], położonej w K. przy ul. S., która podniosła, że w dniu [...] r. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o sprawdzenie i podjęcie działań w sprawie likwidacji samowoli budowlanej znajdującej się na granicy działek nr [...] i [...] przy ul. S. Nadto wskazała, że na działce nr [...], stanowiącej własność R. B. wybudowano samowolnie kilka obiektów m.in. budynek [...] a składający się z [...] oraz drugiego budynku stanowiącego całość z [...], przekraczającego znacznie powierzchnią jego wielkość /na którego budowę nie wyraziła i nie wyraża zgody/. Budynek [...] przekracza granicę Jej działki i swoją kubaturą znacznie ogranicza dostęp światła od strony [...], opady atmosferyczne odprowadzane są do części rekreacyjnej jej ogrodu, elewacja od Jej strony jest obskurna, a okna z wentylatorami odprowadzają na Jej stronę zanieczyszczone powietrze. Prace prowadzone w [...] we wszystkie dni tygodnia i o różnych porach dnia powodują znaczne nasilenie hałasu, co ogranicza stronie wypoczynek oraz normalne życie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1upkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazowych czynności i orzekł wykonanie tych czynności w terminie do dnia [...]., a pozostałą część decyzji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że na działce Nr [...] przy ul. S. dokonano w [...] samowolnej rozbudowy budynku [...] /wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę/, poprzez [...] części działki, wydzielonej istniejącym [...] /[...]/. Wskazał zatem, że zgodnie z art. 103 ust.2 obowiązującej ustawy prawo budowlane /z 1994r./ dla samowoli budowlanych, podlegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, popełnionych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe /z 1974r./. 4 Sygn.aktSA/Sz 94/02 Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na poparcie tego wniosku przytoczono treść art. 40 i art.37 ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz powołano się na ustalenie organu I instancji, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Organ odwoławczy dostrzegając niewłaściwe powołanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1997r. wyjaśnił, że z ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. z [...]r. /obowiązującego do 1980r./ wynika, że przedmiotowa [...] znajduje się na terenie, na którym dopuszczona jest tego rodzaju zabudowa. Ponadto wyjaśnił, że przy legalizacji samowoli budowlanej na podstawie ustawy prawo budowlane z 1974r. nie jest wymagane wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /w tym również zgoda sąsiadów/. W skardze wniesionej w dniu [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K.-K. podobnie, jak wcześniej w odwołaniu podniosła, że na działce nr [...] wybudowano kilka [...] obiektów /[...], [...], [...]/. Obiekty te, poza [...], wybudowano w różnym czasie samowolnie, bez wymaganego pozwolenia. Pomimo przedstawienia w pismach uciążliwości tych obiektów nieskładanego i nieestetycznego ich wyglądu i usytuowania bezpośrednio na granicy Jej działki, chce je pozostawić taki stan rzeczy powoduje ingerencję w Jej sferę własności i narusza przepisy techniczno - budowlane określające minimalne odległości od budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądowa kontrola administracji publicznej sprawowane jest pod względem zgodności z prawem. 5 Sygn.akt SA/Sz 94/02 Dokonana według tego kryterium kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej doprowadziła do stwierdzenia, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy należy wskazać, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona. Warunkiem dokonania przez organ administracji publicznej prawidłowych ocen prawnych i zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy /art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa/. Tymczasem zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Po pierwsze, przedstawione Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, akta administracyjne są niekompletne. Brakuje w nich mianowicie pisma M. K.-K., z dnia [...]., na które skarżąca powołała się w odwołaniu od decyzji organu I instancji, twierdząc, że w piśmie tym wniosła o likwidację samowoli budowlanej. Po drugie, z akt administracyjnych nie wynika aby organy orzekające w sprawie, przed wydaniem decyzji umożliwiły stronom, a więc i skarżącej, zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz złożenie oświadczeń i wniosków, czym naruszona została zasada określona w art. 10 § 1 kpa. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro z treści odwołania wynika, że strona kwestionowała w nim usytuowanie rozbudowanego obiektu [...], przy czym nie wyjaśniono, czy zarzut, iż "budynek [...] przekracza granicę" działki skarżącej został sprawdzony oraz czy odnosi się do obiektu wybudowanego w oparciu o udzieloną inwestorowi decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też dotyczył części samowolnie rozbudowanej. Wątpliwości budzi też sam rodzaj samowolnie wykonanej inwestycji, a więc czy jest to rozbudowa istniejącego [...], jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, czy też nadbudowa obiektu przylegającego do tego warsztatu poprzez zadaszenie istniejącego [...] i w efekcie wykonanie [...] - jak wynika to z pkt [...] inwentaryzacji budowlanej. Nie wyjaśniono również, czy zarzuty odwołania dotyczące uciążliwości /odprowadzanie opadów atmosferycznych z budynku [...] do części rekreacyjnej ogrodu skarżącej, ograniczenie dostępu światła, odprowadzanie zanieczyszczonego powietrza z wentylatora na stronę działki skarżącej znaczne nasilenie hałasu/ dotyczą uciążliwości wynikających z usytuowania i sposobu użytkowania obiektu [...] wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę, czy też obiektu powstałego później - wykonanego samowolnie. Organ odwoławczy powinien był przed wydaniem decyzji wezwać M. K.-K. do sprecyzowania zarzutów odwołania lub przesłuchać ją i wyjaśnić treść odwołania. 6 Sygn.aktSA/Sz 94/02 Po trzecie, skoro postępowanie toczyło się w przedmiocie samowolnej "rozbudowy części [...]" - jak wynika to z postanowienia organu I instancji to przyjęcie przez organy orzekające, że z mocy art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 56, poz. 1126 z późn.zm./ do samowoli budowlanej dokonanej w 1997r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 222/ z późn zm./ wymagało ustosunkowania się do ustalonego stanu faktycznego zgodnie z brzmieniem art. 37 ust.1 wyżej wskazanej ustawy z 1974r.. Organy obu instancji wprawdzie wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji, że w sprawie nie zachodzą wymienione w art. 37 ust.1 przesłanki orzeczenia przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, jednakże w istocie rzeczy ograniczyły się do zbadania przesłanki wymienionej w pkt 1 tego przepisu. W myśl art. 37 ust.1 ustawy prawo budowlane "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany iub jego część: 1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2/ powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji przeprowadzona w kontekście zarzutów odwołania nie daje podstaw do przyjęcia, że organ II instancji, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej i rozstrzygniętej przez organ I instancji /art. 15 kpa/ wszechstronnie rozpatrzył i ustosunkował się do argumentów odwołania. Ograniczył się bowiem do wskazania, że organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust.1 pkt 1 i 2, jednakże wyjaśnił, jedynie brak zaistnienia jednej z dwóch alternatywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek warunkujących orzeczenie rozbiórki. Wskazał mianowicie, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. K. z 1965r. /obowiązującego do 1980r./ "przedmiotowa [...] znajduje się na terenie, na którym dopuszczona jest tego rodzaju zabudowa". Natomiast pominął całkowicie /podobnie jak Sygn.aktSA/Sz 94/02 i organ I instancji/ przesłankę określoną w art. 37 ust.1, pkt 2, co należało wyjaśnić - wobec treści odwołania - zwłaszcza w części dotyczącej niedopuszczalności pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak z powyższego wynika, kwestia istnienia podstaw faktycznych i prawnych do orzeczenia nakazu rozbiórki nie została ostatecznie wyjaśniona, a zatem rozstrzygnięcie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej uznać trzeba za co najmniej przedwczesne. Godzi się zauważyć, że rozstrzygnięcie decyzji nakładając na inwestora określone obowiązki /w niniejszej sprawie na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r./ zawierać powinno wyraźne określenie tych obowiązków. Za nieprawidłowe uznać trzeba orzeczenie, które zamiast wskazania nałożonych obowiązków odwołuje się do wyszczególnienia zawartego w inwentaryzacji budowlanej, ta bowiem jest dowodem w sprawie i nie może zastępować rozstrzygnięcia decyzji. Z uwagi na to, że zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przedmiot sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją poza tą kontrolą pozostać musiały zarzuty skargi dotyczące samowolnej budowy na działce sąsiedniej [...] i [...], bowiem obiekty te nie były objęte postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie. Reasumując powyższe, Sąd stwierdził, iż wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Wyszczególnione uchybienia stanowią jednocześnie wskazówkę w jakim kierunku powinno toczyć się postępowanie administracyjne przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.