I SA 1011/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta ... na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia ... marca 2003 r. Nr ... w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę I SA 1011/03 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia ... marca 2003 r. nr ... utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia ... października 2002 r. nr ..., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody ... z dnia ... stycznia 1992 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta ... własności nieruchomości wraz z budynkiem położonym przy .... W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ stwierdził nieważność decyzji bowiem w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej na nieruchomości miała siedzibę Wojewódzka Przychodnia ... w .... Przychodnia była jednostką organizacyjną Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w ... i działała na podstawie statutu organizacyjnego Szpitala zatwierdzonego postanowieniem nr ... Wojewody ... z dnia ... października 1989 r. Szpital służył wykonywaniu zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym nieruchomość gruntowa wraz z usytuowanym na niej budynkiem przychodni podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. Bezspornym w sprawie jest, że objęta decyzją Wojewody ... z dnia ... stycznia 1992 r. nieruchomość wraz z budynkiem, położona w ... przy ..., stanowiła w dniu ... maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i, że znajdowała się na niej Wojewódzka Przychodnia ... wchodząca w struktury organizacyjne Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego. Jedną z okoliczności wykluczających komunalizację z mocy prawa, w drodze stwierdzenia nabycia prawa własności na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) jest fakt wykonywania na nieruchomości zadań administracji rządowej. Wyłączenie z komunalizacji przewiduje w tym przypadku art. 11 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Na podstawie tego przepisu wyłączone zostały z zakresu komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego, które jednocześnie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wojewódzka Przychodnia ... wykonywała zadania administracji rządowej stopnia wojewódzkiego w zakresie ochrony zdrowia. I SA 1011/03 Szpitale wojewódzkie zostały powołane jako jednostki budżetowe wojewodów do realizacji powierzonych im zadań w sferze zapewnienia opieki zapobiegawczej i leczniczej. W tej sytuacji należy uznać, że wykonywały one zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotny dla wyłączenia z zakresu komunalizacji jest stan faktyczny dotyczący charakteru zadań a nie tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Decyzja Wojewody ... z dnia ... stycznia 1992 r. objęła mienie wyłączone spod komunalizacji z mocy na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Komunalizacja nieruchomości, która zgodnie z prawem powinna pozostać nieruchomością Skarbu Państwa stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasto ... wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji z dnia ... października 2002 r., a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi został m.in. przedstawiony stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący na dzień ... maja 1990 r. jak również istniejący po tej dacie. Zakwestionowano przede wszystkim pogląd, iż komunalizacja całej nieruchomości stanowiła rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego do decyzji komunalizacyjnej wydanej w roku 1992 nie może mieć zastosowania uchwała Trybunału Konstytucyjnego wydana ... lutego 1994 r., którą ustalono powszechnie obowiązującą wykładnię prawa przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy Wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) w związku z art11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Intencja tej uchwały przewija się w uzasadnieniach zaskarżanych decyzji. Jednakże organ stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. nie zastosował późniejszej Uchwały TK z dnia ... marca 1995 r. Sygn. akt ..., w której TK ustalił powszechnie obowiązujące zasady dopuszczalności, zakresu i trybu korygowania skutków aktów stosowania prawa dokonanych przed dniem ogłoszenia uchwały TK niezgodnie z rozumieniem przepisu ustalonym w tejże uchwale. W uzasadnieniu przyjętej wykładni Uchwały ... TK podnosi, że rozumienie treści przepisu prawnego jest wyznaczone nie tylko jego brzmieniem, lecz I SA 1011/03 także treścią obowiązującego w dacie wydania decyzji porządku prawnego, celu i funkcji danego naruszenia w kontekście aktualnych stosunków społecznych, ekonomicznych i kulturowych. Wzruszenie prawomocnych orzeczeń sądowych i ostatecznych decyzji administracyjnych, gdy zostały one wydane lub dokonane na podstawie normy prawnej rozumianej odmiennie niż określonej w późniejszej stosownej uchwale, winno się odbywać na podstawie właściwych procedur stosowania prawa m.in. kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wskazuje Trybunał w przedmiotowej uchwale ..., przepisy regulujące odpowiednie procedury wzruszania prawomocnego rozstrzygnięcia statuują kwalifikowane jego podstawy co oznacza, że nie każda wadliwość o charakterze materialnoprawnym czy proceduralnym stanowi podstawę wzruszenia prawomocnego rozstrzygnięcia, a niektóre przepisy określające kwalifikowane podstawy wzruszenia prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji zawierają wyrażenia nieostre pozostawiając organom je stosującym przyjęcie interpretacji po uwzględnieniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Do takich wyrażeń należy w szczególności "rażące naruszenie prawa" będące elementem regulacji podstaw wzruszenia prawomocnych orzeczeń sądowych w drodze rewizji nadzwyczajnej w sprawach cywilnych (art. 471 § 1 kpc) oraz stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 pkt 2 kpa.). Ponieważ zastosowanie normy rozumianej niezgodnie z jej prawidłowym rozumieniem ustalonym wiążąco w późniejszej uchwale TK, może być zawsze kwalifikowane jako uchybienie wobec prawa, to rozstrzygnięcie kwestii, czy uchybienie to było "rażącym naruszeniem prawa" zależy od okoliczności, które musi zbadać organ stosujący prawo. Należy również wziąć pod uwagę zasady zawarte w piśmiennictwie prawniczym, orzecznictwie sądowym, które przyjmują zgodnie, że przepisy właściwych ustaw określające podstawy wznowienia prawomocnie zakończonego postępowania należy interpretować ściśle i niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia ... stycznia 1992 r. z pominięciem obowiązujących w tej kwestii przepisów prawa, orzecznictwa i wykładni prawa. Nie uwzględnił w zaskarżonych decyzjach zasady przyjętej w orzecznictwie NSA, że "rażące naruszenie prawa" nie występuje, gdy organy nadzoru odmiennie interpretują I SA 1011/03 przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków. Ponieważ rozbieżność wykładni prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zaskarżone decyzje wydane zostały niezgodnie z obowiązującym prawem, zarówno co do podstawy prawnej jak i wznowienia postępowania. Naruszone zostały również art. 7, 77 i 80 kpa, gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie zastosował również zasad ustalonych w uchwale Trybunału z dnia ... marca 1995 r. Sygn. akt ... ustalających "dopuszczalność, zakres i tryb korygowania skutków aktów stosowania prawa dokonanych przed dniem ogłoszenia uchwały TK w sposób niezgodny z rozumieniem przepisu ustalonym w tejże uchwale. Wprawdzie w myśl art. 239 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP z dniem wejścia w życie Konstytucji tj. 17 października 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, to jednak stanowisko Trybunału oraz argumenty przedstawione w powołanych w niniejszym uzasadnieniu uchwałach TK zachowują swoją aktualność. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z póz. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. W niniejszej sprawie bezsporny jest stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości istniejący w dniu ... maja 1990 r. Ta data, stosownie do przepisu art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, I SA 1011/03 poz. 191 z póz. zm.) ma bowiem decydujące znaczenie dla oceny przesłanek komunalizacji mienia z mocy prawa. Nieruchomość ta – stanowiąca mienie ogólnonarodowe - należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i w związku z tym spełniona została przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. by stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta .... Jednocześnie stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, co zasadnie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mienie to nie stało się mieniem komunalnym w tej części, w której służyło wykonywanie zadań publicznych należących do organów administracji rządowej. Bezsporne bowiem jest, iż w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie funkcjonowała Wojewódzka Przychodnia ... będąca jednostką Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w ..., którego organem założycielskim był Wojewoda ..., a więc ta część mienia służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do administracji rządowej. Przy czym jak to prawidłowo stwierdził organ nadzoru, dla spełnienia przesłanki z powołanego przepisu art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy nie ma znaczenia okoliczność, że przychodnia legitymowała się tytułem prawnym wynikającym z umowy najmu, bowiem pojęcie "służy wykonywaniu zadań publicznych" nie odnosi się do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z mienia ogólnonarodowego, ale do charakteru zadań, któremu określony składnik majątkowy faktycznie służy. Należy przy tym stwierdzić, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie organów administracji i Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku funkcjonowania powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., prezentowane było takie stanowisko. W takim więc stanie faktycznym i prawnym Wojewoda ... komunalizując mienie służące wykonywaniu zadań publicznych przez Wojewódzką Przychodnię ..., rażąco naruszył przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wbrew temu co twierdzi skarżący nie chodzi tutaj o interpretację przepisów ustawy. Słusznie bowiem powołano w skardze, iż w przypadku błędnej interpretacji przepisu nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej jednak sprawie rozstrzygnięcie o skomunalizowaniu przedmiotowego mienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego wyżej przepisu i dlatego nosi cechy jego rażącego naruszenia. Dodać przy tym należy, że uchwała Trybunału I SA 1011/03 Konstytucyjnego z dnia ... lutego 1994 r. sygn. akt ... opubl. OTK 1994/1/16, na którą powołuje się skarżąca Gmina, podjęta została w związku z wątpliwościami co do stosowania art. 11 ust. 1 pkt. 1 w przypadku gdy mienie służyło wykonaniu zadań publicznych należących do własności rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, które to organy – jak wiadomo – zostały określone po dniu 27 maja 1990 r., oraz wątpliwości co do możliwości współwłasności Skarbu Państwa i Gminy w przypadku niepodzielnych składników mienia służących jednocześnie wykonywaniu zadań należących do właściwości organów komunalnych i organów państwowych określonych w art. 11 ust. 1 pkt. 1 w.w ustawy. W niniejszej sprawie kwestie te nie występowały, bowiem nie było wątpliwości, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do organu administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w związku z tym na zasadzie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.