I SA 1070/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA (del) Joanna Runge – Lissowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska NSA (del) Anna Lech (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2004r. sprawy ze skargi M.M. i A.M. na decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] października 2001r. Nr [...], 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M.M. i A.M. po 30 (trzydzieści) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 1070/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast znak [...] z dnia [...] października 2001r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1950r. o odmowie przyznania dotychczasowej właścicielce A. z T. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa to jest działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił następujący stan sprawy: zabudowana nieruchomość [...] położona przy ulicy [...], oznaczona nr hip. [...], stanowiąca według zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. Nr L.dz. [...] z dnia 13.08.2001 r. własność A. z T., została objęta działaniami dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 (nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. przy piśmie Nr [...] z dnia 7.2.1999 r.) wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się w tym czasie budynki o drewnianych stropach, stare, murowane, mieszkalne. Budynek [...] liczył 2 kondygnacje, a budynek [...] – 5 kondygnacji. Były one doszczętnie wypalone, z wyjątkiem jednego skrzydła budynku [...] i nie nadawały się do odbudowy. Podczas lustracji w dniu 20.09.1946 r. zapisano, że zagrożenia są niebezpieczne. Z dniem wejścia w życie dekretu, to jest z dniem 21.11.1945 r. przedmiotowa nieruchomości przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20.03.1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą: część dz. ew. nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu Państwowej Szkoły [...] Nr [...] im. [...] oraz część dz. ew. nr [...] stanowiąc drogi i część dz.ew. nr [...] stanowiąca tereny zieleni będące własnością komunalną. Pismem Nr L.dz. [...] z dnia 10.02.1947 r. Biuro Odbudowy [...]poinformowało, że sytuacja budynków przy ul. [...] jest sprzeczna z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeznaczone są one do rozbiórki i jakiekolwiek roboty remontowe czy zabezpieczające są niedopuszczalne. Natomiast pismem z dnia 12.05.1948 r. Biuro Odbudowy [...] poinformowało, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną – na cele szkolne, zatem budynki znajdujące się na wymienionej nieruchomości nie mogą być odbudowane i winny być rozebrane. Orzeczeniem administracyjnym Nr [...] z dnia [...].06.1950 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło A. z T. przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczony dla zamierzonych przez Zakład Osiedli [...] inwestycji w zakresie Społecznego Budownictwa Mieszkaniowego. Orzeczenie doręczono A. P. dniu 3.07.1950 r. Protokołem zdawczo odbiorczym z dnia 11.07.1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W. przekazało przedmiotową nieruchomość Zakładowi Osiedli [...] w zarząd i użytkowanie. W dniu 24.03.1997 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta wpłynął wniosek M.M. (obecnie M.M. – decyzja Starost Powiatu W. Nr [...] z dnia [...].03.2001 r.) – następczyni prawnej A.P. ( postanowienia Sądu Rejonowego dla W. o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...].04.1988 r. Sygn. akt [...], z dnia [...].01.1983 r. Sygn. akt [...] i z dnia [...].01.1994 r. Sygn. akt [...]) o uchylenie orzeczenia administracyjnego odnośnie ww nieruchomości, bowiem zostało ono wydane z rażącym uchybieniem prawa. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt OPS/7/00 z dnia 5 czerwca 2000 r. organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej W. w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest właściwym organem do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w części nieruchomości dotyczącej dz. ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] i w tym zakresie wniosek ten w dniu [...].01.1999 r. został przekazany według właściwości. Natomiast zgodnie z postanowieniem Prezesa Rady Ministrów Nr [...] z dnia [...].08.1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest właściwym organem do prowadzenia postępowania nadzorczego wówczas, gdy nieruchomość objęta decyzją Prezydium Rady Narodowej w W., stanowi mienie Skarbu Państwa. Zatem w przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta jest właściwym organem do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w części nieruchomości dotyczącej dz. ew. nr [...] obrębie [...] będącej we władaniu Państwowej Szkoły [...] Nr [...] im. [...]. Przedmiotowa nieruchomość w czasie wydania decyzji odmawiającej przyznanie prawa własności czasowej objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z informacji uzyskanej z Archiwum Państwowego W. (pismo z dnia 19.01.2000r. Nr [...]) wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajdowała się w granicach terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalonym w dniu [...].05.1948 r. przez naczelną Radę Odbudowy W., który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11.12.1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzeniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U.R.P. Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. tj. z dnia [...].06.1948 r. ([...]). Według tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwa społecznego, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz na drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, gmina winna uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności wówczas, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Organ w istocie ustalił, jakie jest przeznaczenie nieruchomości według planu zabudowania, bowiem opracowywany w dniu [...].05.1948 r. plan przewidywał przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną na cele szkolne, a plan ten stał się obowiązującym planem od dnia [...].06.1948 r. Z opisu budynków znajdujących się na nieruchomości w dniu 11.07.1950 r. wynika, że na posesji znajdowały się: budynek – oficyna poprzeczna, murowana, podpiwniczona, mieszkalna dawniej 1-no piętrowa, obecnie rozebrana do parteru, w której zamieszkane były 2 izby, budynek – oficyna prawa, murowana, 2- piętrowa, podpiwniczona, mieszkalna, wypalona bez stropów i użytkowana w 3/4 części. Organ stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i przeznaczenie jej na cele szkolne (które zostały zrealizowane) uzasadniającą podjętą decyzję o odmowie przyznania własności czasowej dotychczasowej właścicielce wykorzystującej tę nieruchomość na cele mieszkalne, a zatem nie można uznać, by orzeczenie z dnia [...].06.1950 r. rażąco naruszyło prawo, nie dopatrzono się również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, więc nie ma przesłanki do stwierdzania nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 27 czerwca 1950 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku M.M. o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym odwołując się podniosła, że w orzeczeniu administracyjnym o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ulicy [...] organ powołał się na opracowywany plan, organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podtrzymał stanowisko, że odmowa nastąpiła ze względu na to, iż użytkowanie gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego z dnia wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002r. złożyli skargę M.M. i A.M. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] października 2001r. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że obie decyzje dotknięte są wadą polegającą na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na nie wypełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Organ nie zatroszczył się w żadnym stopniu o ,,słuszny interes obywateli’’, o którym mowa w art. 7 kpa. W obu decyzjach organ w sposób dowolny zamiennie posługuje się treściami zaczerpniętymi z dwóch dokumentów, na których opiera ocenę sposobu wykorzystania gruntu przez dotychczasową właścicielkę w odniesieniu do przeznaczenia gruntu. Raz bowiem wskazuje na ,,użyteczność publiczną na cele szkolne’’ , drugi raz natomiast powołuje się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalony w dniu [...] maja 1948 r. Uznając za prawidłowe uzasadnienie orzeczenia administracyjnego z dnia [...].06.1950 r. odmawiającego przyznania własności czasowej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dowodzi, że opracowywany w dniu [...] maja 1948 r. plan przewidywał przeznaczenie nieruchomości na cele szkolne. Równocześnie podaje w uzasadnieniu swoich decyzji że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalonym w dniu [...] maja 1948 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwa społecznego, place publiczne, parki, skwery, ogrody na drogi oraz inne drogi komunikacyjne. Przeznaczenie nieruchomości ,, pod użyteczność publiczną na cele szkolne’’ - wynika z opinii Biura Odbudowy [...] z dnia 12 maja 1948 r., a nie z powołanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego. Opinia, o której wyżej mowa, nie może stanowić podstawy orzeczenia w przedmiocie przyznania własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ nie ma charakteru aktu normatywnie obowiązującego. Tymczasem w uzasadnieniu odmowy przyznania własności czasowej w orzeczeniu adminstracyjnym z dnia [...] czerwca 1950 r. powołano się ,,opracowywany’’ plan zagospodarowania przestrzennego i stwierdzono, że teren przy ul. [...] jest przeznaczony ,,dla zamierzonych przez Zakład Osiedli [...] inwestycji w zakresie Społecznego Budownictwa Mieszkaniowego’’. Powołane wyżej przeznaczenie nieruchomości nie jest tożsame z przytoczonymi przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast celami, na które – zdaniem tego organu - przeznaczona była nieruchomość w dniu wydania orzeczenia administracyjnego. Poddane kontroli orzeczenie z dnia [...] czerwca 1950 r. rażąco narusza prawo, ponieważ opiera rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa własności czasowej nie na akcie normatywnym, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lecz, na jego projekcie czy też założeniach (,,opracowywany’’ plan zagospodarowania przestrzennego). Z art. 7 ust. 2 dekretu wynika jasno, iż podstawą rozstrzygnięcia ma być plan zabudowania. Określenie to może oznaczać jedynie obowiązujący, to jest zatwierdzony przez właściwy organ administracji, plan zabudowy. Tylko bowiem plan posiadający właściwą klauzulę zatwierdzającą mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej. Wynikło to z treści obowiązującego w dniu wydania orzeczenia administracyjnego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109). Art. 1 powołanego dekretu stanowił bowiem, iż wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu muszą być dostosowane do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 35 powołanego dekretu wyraźnie posługiwał się określeniem ,,mocy obowiązującej’’ planu. Skoro zatem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nakładał na organ administracji obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, to nie można było na podstawie tego przepisu wydawać decyzji o odmownie przyznania tego prawa, opierając się na ,,opracowywanym’’ planie zagospodarowania przestrzennego, który nie posiadał mocy aktu prawnego, którego ustalenia przed ostatecznym zatwierdzeniem mogły być dowolnie zmieniane, zaś cały jego byt prawny był niepewny. Dokonując kontroli tego orzeczenia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dopatrzył się naruszenia prawa, natomiast ,,dopisał’’ własne uzasadnienie odmowy. W istocie bowiem uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie nawiązuje do treści orzeczenia administracyjnego, lecz tworzy odrębne uzasadnienia, opierając je na treści opinii Biuro Odbudowy [...] z dnia 12 maja 1948 r., a drugi raz na treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] z dnia [...].05.1948 r. Oba powołane przez organ dokumenty nie przewidywały przeznaczenia nieruchomości na inwestycje Zakładu Osiedli [...], o których mowa w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] czerwca 1950 r. Powyższa sprzeczność wskazuje na to, że nie została dochowana podstawowa zasada postępowania administracyjnego – zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, a także nie dochowało obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – art. 77 ust.1 kpa. Decyzje te nie powinny się ostać w obrocie prawnym, gdyż wprowadzają w błąd adresatów i uchybiają zasadzie praworządności. Sprawa będąca przedmiotem postępowania dotyczy prawa własności, któremu Konstytucja RP udziela szczególnej ochrony, stanowiąc iż odjęcie własności jest czymś wyjątkowym i może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) W niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż postępowanie nadzorcze nie zostało należycie przeprowadzone. W aktach sprawy nie ma wniosku byłego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Jedynie z pisma Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia 19 maja 1965 r. Nr [...] wynika, że ,,wniosek o przyznaniu prawa wieczystego użytkowania gruntu, przy którym wniesiona była opłata manipulacyjna w kwocie 3.000 tyś. w dawnej walucie załatwiony został odmownie ...’’ Okoliczność ta, istotna dla rozpatrzenia sprawy, nie została wyjaśniona. Nadto na podstawie odpisu testamentu sporządzanego w formie aktu notarialnego przez P.P. z dnia 23 maja 1936 r. stwierdzić należy, że był on właścicielem połowy niepodzielnej części nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] o numerze hipotecznym [...] i tę połowę zapisał swojej żonie A.P. Ze znajdującej się w aktach sprawy odręcznej notatki wynika, że właścicielami nieruchomości przy ulicy [...] o nr. hip. [...] są K.S. i P., co uzasadniałoby, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] czerwca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W. L.dz. [...] skierowane było również do K.S. Zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 13 sierpnia 2001 r. wskazuje natomiast, iż księga hipoteczna pod nazwą ,, [...]’’ utraciła moc księgi wieczystej. Pierwotne tomy I,II,II,IV przekazane zostały do Archiwum W. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy współwłasność nieruchomości przy ulicy [...] została zniesiona czy też współwłasność istnieje, a zatem w sprawie winny brać udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Podnieść w końcu należy, że spadek po A. M. nabyli syn A.M. i córka M. M. (dziś M.M.) oraz wnuki I. M. i A.M. co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział III Cywilny z dnia [...] stycznia 1994 r. sygn. akt. [...]. Natomiast w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego nie brali udziału I.M. i A.M. Wprawdzie z wniosku z dnia 21 marca 1997 r. można wyprowadzić wniosek, że M.M. działała w imieniu pozostałych spadkobierców, lecz pełnomocnictwa od pozostałych spadkobierców nie dołączyła, a organ nie wyjaśnił w toku postępowania tej kwestii. Z pisma skarżącej z dnia 14 marca 2001 r. wynika, że otrzymała zawiadomienie z dnia 20 lutego 2001 r. dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1950 r., którego jednak nie ma w aktach sprawy, sąd nie może zatem ocenić w stosunku do jakich osób postępowanie zostało wszczęte. W tym stanie rzeczy sąd uznał, iż organ nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył przepisy art. 7,77,80,107 § 3 kpa., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast fakt nie brania udziału w sprawie wszystkich spadkobierców byłego właściciela stanowi przesłankę wznowieniową, której istnienie sąd stwierdza z urzędu, a jej zaistnienie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271) .