I SA 1094/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu we W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę I SA 1094/02 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r., [...], stwierdził, że zabudowana nieruchomość położona we W., stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2, zapisana w kw nr [...], stała się z mocy prawa mieniem Województwa [...] Jako podstawę prawną Wojewoda powołał m.in. art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 147 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Odwołanie od tej decyzji złożył Zarząd Powiatu we W., zarzucając jej naruszenie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) w związku z art. 103 ust. 4 Przepisów wprowadzających (...). Wymienione w decyzji mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i przekazane było w zarząd na czas nieokreślony Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L. Zarząd Dróg we W. i potwierdza to księga wieczysta nr [...]. Z dniem 1 stycznia 1999 r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w L. uległa przekształceniu i na jej bazie powstał Oddział Wschodni Generalnej Dyrekcji oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. i Zarząd Dróg Powiatowych we W. jako jednostki samorządu. Zarząd Dróg Powiatowych we W. z dniem 1 stycznia 1999 r., na mocy art. 103 ust. 4 Przepisów wprowadzających (...) stał się następcą prawnym dotychczasowego zarządu drogi, tj. Zarządu Dróg we W. Zgodnie z tym przepisem i art. 49 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd przechodzi na następcę prawnego. Wojewoda nie wydał decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu działki nr [...]. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., [...], uchylił powyższą decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L. W księdze wieczystej [...] wpisane jest prawo własności Skarbu Państwa - zarząd DODP w L. Zarząd Dróg we W. Stwierdzenie Wojewody, że mienie to w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowało się w Zarządzie Dróg Wojewódzkich w L. nie znajduje pełnego odzwierciedlenia w aktach. Organ I instancji nie przeprowadził analizy przekształceń DODP w L. i nie ustalił w sposób niewątpliwy, że następcą prawnym Zarządu Dróg we W. jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2001 r., [...], potwierdził, że mienie Skarbu Państwa - działka nr [...] o pow. [...] m2 - będące we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. stało się mieniem Województwa [...]. Kwestia podziału mienia jest uregulowana w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027). W toku ponownego postępowania dowodowego ustalono, że podziału mienia dokonano protokółami zdawczo-odbiorczymi, które określiły jaka część mienia przypada Zarządowi Dróg Powiatowych we W. oraz Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. Załącznik do protokółu z 14 grudnia 1999 r. określa, że na rzecz ZDW w L. przechodzi działka nr [...]. Mienie to spełniało warunek z art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...), gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. było we władaniu jednostki podlegającej przekazaniu samorządowi województwa. Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu we W., Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] marca 2002 r., [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Podział mienia został dokonany zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia1998 r. Paragraf 1 tego rozporządzenia stanowi, że z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostaną przekształcone w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi (załącznik nr 1 do rozporządzenia), jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi (załącznik nr 2 do rozporządzenia) i jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych (załącznik nr 3). Tak skonstruowane przepisy oznaczają, że składniki mienia Zarządu Dróg we Wł. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia w części Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L. i w części Zarządu Dróg we W. Podział mienia został dokonany w oparciu o protokóły zdawczo-odbiorcze z dnia 13 i 14 stycznia 1999 r. Zarząd Powiatu we W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Skarbu Państwa z 27 marca 2002 r. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Skarżący wskazał, że naruszają one art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Artykuł 60 ust. 1 tej ustawy uprawnia Wojewodę do wydania decyzji deklaratoryjnej, tymczasem Wojewoda ukonstytuował nowy stan prawny mienia, które z mocy prawa stało się mieniem Powiatu. Część mienia objętego decyzją Wojewody była we władaniu powiatowej jednostki organizacyjnej, tj. Zarządu Dróg Powiatowych we W., który powstał z przekształcenia Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w L. Protokóły zdawczo-odbiorcze były sporządzone bez udziału Powiatu W, naruszony został w ten sposób art. 61 § 4 k.p.a. Naruszony został także art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym Powiat stał się z mocy prawa właścicielem mienia, które było we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych we W. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, gdyż nie naruszają prawa. Paragraf 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. określa podział jednostek w sensie organizacyjnym. Zgodnie z protokółem, sporządzonym według rozporządzenia, przedmiotowa nieruchomość znalazła się w gestii Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. Prowadzenie zarządu takimi drogami należy od dnia 1 stycznia 1999 r. do zadań samorządu województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga nie mogła być uwzględniona, bowiem wydane decyzje nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej i niniejszej ustawy staje się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wymieniona ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "mienie" oraz "władanie". Pojęcia te są zdefiniowane w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 44 k.c. mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, natomiast władanie jest opisywanej w tym Kodeksie jako synonim posiadania, czyli stanu faktycznego, polegającego na faktycznym władztwie nad rzeczą. Stwierdzenie nabycia mienia, które pozostawało we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, o których stanowi art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...) jest czynnością procesową podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie nabycia mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Nabycie mienia następuje wprawdzie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r, ale wymaga wydania przez wojewodę decyzji, która ma charakter deklaratoryjny i stanowi podstawę wpisu w księgach wieczystych. Decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 3 powyższej ustawy nie tylko potwierdza nabycie mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego, ale także z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego oparta jest na ustaleniach z tego postępowania, dotyczących zwłaszcza poszczególnych składników mienia, które podlegają stwierdzeniu nabycia. Częścią tego postępowania jest sporządzenie (§ 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r.) protokółów zdawczo-odbiorczych, które są istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym w takiej sprawie. W postępowaniu administracyjnym ustalone zostało, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L. Zarząd Dróg we W. DODP w L. uległa przekształceniu i część mienia, którym władała weszła w skład mienia jednostek samorządowych: Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. i Zarządu Dróg Powiatowych we W. Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych (...) dyrekcje okręgowe dróg publicznych zostaną przekształcone m.in. w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W punkcie 17 tego załącznika wymieniony jest zarząd drogowy we W. jako właściwy do zarządzania drogami powiatowymi na obszarze powiatu [...], który powstał z Obwodu Drogowego we W. i części Zarządu Dróg we W. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokółach zdawczo-odbiorczych, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek wymienionych w § 1 rozporządzenia. Protokółem zdawczo-odbiorczym z dnia 14 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział Wschodni Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. Sąd przyjął, że ustalenia organów administracji są w tym zakresie prawidłowe, a sam podział składników mienia objętego tym protokółem został dokonany zgodnie z rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 1998 r. Ponieważ przekazanie nie obejmowało mienia jednostki organizacyjnej zarządzającej drogami powiatowymi, nie zachodziła konieczność udziału takiej jednostki w sporządzaniu protokółu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 stycznia 1999 r. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).