I SA 1109/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Leszek Włoskiewicz WSA Daniela Kozłowska Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji nadzorczej oddala skargę I SA 1109/02 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2002 roku numer [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2001 roku numer [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 roku numer [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że decyzją z dnia [...] maja 1991 roku numer [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art.5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1991 roku- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. 32, poz.191 ze zmianami), postanowił nieodpłatnie przekazać na własność Gminy Miasta K. mienie ogólnonarodowe ( państwowe) należące do [...] Przedsiębiorstwa [...] w K., a składające się z zabudowanej działki gruntu oznaczonej numerem [...] i z działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...],[...] oraz z środków trwałych i nietrwałych stanowiących majątek w/w przedsiębiorstwa, a także postanowił wraz z przekazaniem opisanego wyżej mienia, przekazać prawa i obowiązki organu założycielskiego [...] Przedsiębiorstwa [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1992 roku numer Rep. [...] numer [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1990 roku o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, Miasto K. przekształciło [...] Przedsiębiorstwo [...] w K. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą [...] Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w K. Miasto K., jako organ założycielski, objęło wszystkie udziały w kapitale zakładowym spółki. Decyzją z dnia [...] października 1994 roku numer [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w K., które przekształciło się w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Miasta K. pod firmą [...] Przedsiębiorstwo [...] w K. Spółka z o.o., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w K. i składającego się z działek oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...] objętych treścią księgi wieczystej Kw. [...] oraz stwierdził nabycie na własność przez w/w przedsiębiorstwo prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie i szczegółowo opisanych w treści decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 roku numer [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając z urzędu, stwierdził nieważność ostatecznej decyzji z [...] maja 1991 roku numer [...] Wojewody [...]. W dniu 14 grudnia 2000 roku do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek Miasta K. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 roku numer [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzją z dnia [...] września 2001 roku numer [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1997 roku numer [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2002 roku numer [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2001roku numer [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na decyzję z dnia [...] marca 2002 roku numer [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta K. Strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, że [...] Przedsiębiorstwo [...] zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Gminy Miasta K. pod firmą [...] Przedsiębiorstwo [...] i z faktu tego wywodzi powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze ogólnym. Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W szczególności należy podkreślić, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż ostateczną decyzją z dnia [...] października 1994 roku numer [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w K. prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa , a położonego w K. i składającego się z działek oznaczonych numerami [...],[...],[...], które objęte były treścią księgi wieczystej Kw. [...] oraz stwierdził nabycie przez w/w przedsiębiorstwo prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wskazana wyżej decyzja administracyjna ma deklaratoryjny charakter i potwierdza stan prawny powstały z mocy przepisów prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku. Poza sporem pozostaje także i ta okoliczność, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1992 roku Rep. [...] Numer [...] Miasto K. przekształciło [...] Przedsiębiorstwo [...] w K. w spółkę pod firma [...] Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i umożliwia wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a., ze skutkiem ex tunc. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art.156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym organ administracji publicznej rozpatruje sprawę w granicach określonych przez art.156 § 1 k.p.a. i nie jest władny do rozpatrywania sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym ( vide wyrok NSA z 14.08.1987 IV SA 393/87 ONSA 1/1, wyrok NSA z 27.101995 r III S.A. 829/95 niepublikowany). Przedmiotem postępowania nadzorczego była ostateczna decyzja z [...] grudnia 1997 roku numer [...] Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji, mocą której stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji z [...] maja 1991 roku numer [...] Wojewody [...] o przekazaniu nieodpłatnie na własność Gminy Miasta K., w trybie art.5 ust.4 ustawy z 10 maja 1990 roku-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienia ogólnonarodowego należącego do [...] Przedsiębiorstwa [...] w K., a składającego się z zabudowanej działki gruntu oznaczonej numerem [...] i z działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...] i [...] oraz z środków trwałych i nietrwałych stanowiących majątek w/w przedsiębiorstwa. W tym stanie rzeczy zadaniem organów administracji publicznej było ustalenie czy wskazana wyżej ostateczna decyzja Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji dotknięta jest wadami, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji oparty został na treści art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. Istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia czy organ wydając decyzję objętą postępowaniem nadzorczym dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że nie każde naruszenie prawa można uznać za rażące. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, a proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prawa prowadzi do wniosku, ze pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa, to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności ( vide J. Borkowski- Komentarz do K.p.a. s.237, A. Zieliński PiP 1986/2 s.104 i n. Wyrok NSA z 11.05.1994 III SA 1705/93 Wspólnota 1994/42 s.16). Nawiązując do poczynionych na wstępie uwag, w ocenie składu orzekającego za zasadne należy uznać stanowisko organu, iż decyzja Wojewody [...] z [...] maja 1991 roku numer [...] w sposób rażący naruszyła przepisy prawa. Treścią decyzji zostało objęte mienie, które w dacie jej podejmowania nie stanowiło mienia ogólnonarodowego (państwowego). Poza sporem jest okoliczność, iż decyzje komunalizacyjne wydawane w trybie art.5 ust.4 ustawy z 10 maja 1991 roku- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie miały charakteru decyzji deklaratoryjnych. W trakcie postępowania nadzorczego organ administracji publicznej nie dopatrzył się występowania przesłanki negatywnej opisanej w art.156 § 2 k.p.a., a tym samym nie miał podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa. Ocena ta została poparta orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca powołuje się na występowanie negatywnej przesłanki z art.156§ 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Niewątpliwie w literaturze i orzecznictwie mamy do czynienia z pewnymi rozbieżnościami co do rozumienia tego ustawowego pojęcia. W omawianym zakresie stanowisko organu administracji publicznej znajduje swe uzasadnienie w treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 roku, OPS 7/96 (ONSA 2/97, poz.49, w treści uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 roku, OPK 4-7/98 ( ONSA 1/99, poz.13) i w treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 roku, OPS 14/99 (ONSA 3/00, poz.93). Powyższe uchwały odróżniają skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych przez późniejsze decyzje i akty prawne. Z tych względów w powołanych uchwałach zawarte jest stanowisko, iż nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja administracyjna. Natomiast w orzecznictwie sądowym powszechnie reprezentowany jest pogląd, że tam gdzie w grę wchodzi rozbieżność w wykładni prawa nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji. ( vide wyrok NSA z 16.12.1998 I SA 339/98 niepublikowany). W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. 153, poz.1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271) orzekł jak w sentencji wyroku.