I SA 1132/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2004 r. sprawy ze skarg S. Z., A. Z., J. Z., W. R., Z. R., B. R., W. K., I. R. i K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. odmawiającą zwrotu – na rzecz byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców – wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki, dawny nr [...], obecnie nr [...] i [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gmina J.. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że tereny piaszczyste porośnięte lasem o pow. około [...] ha, położone w obrębie [...], gmina J., dawniej J. gromada N., należące do osób fizycznych, w roku 1960 zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Zakładów [...] w L.. Między innymi w skład tego terenu wchodziła działka nr [...] - obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. [...] ha -stanowiąca współwłasność: S. R., A. R., B. R., M. R. , H. C. i H. K., wywłaszczona orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] listopada 1960 r., Nr [...] Wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Urząd Spraw Wewnętrznych. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod budowę C. oraz dla potrzeb eksploatacji piasku dla tego zakładu – zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej. W 1992 r. niektórzy byli współwłaściciele nieruchomości i ich spadkobiercy złożyli wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone, gdyż nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy złożyli stosowne wnioski. Po uzupełnieniu tego braku, decyzją nr [...] z dnia [...] października 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz jej aktualnych współwłaścicieli. Uznał on, że nieruchomość została wywłaszczona dla potrzeb eksploatacji piasku, który został już wybrany w całości i wobec tego stała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona. Zwrot tej nieruchomości polegał na przywróceniu stanu posiadania, jaki istniał w momencie wywłaszczenia. Jednocześnie decyzja ta zobowiązywała następców prawnych byłych właścicieli do zwrotu wypłaconego odszkodowania w zwaloryzowanej kwocie w wysokości [...] zł. Odwołanie od tej decyzji złożył B. R.. Wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji w punkcie dotyczącym zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i orzeczenie, że obowiązek ten nie istnieje. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że organ I instancji nie ustalił właścicieli nieruchomości, gdyż nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego prawo własności osób wymienionych w zaskarżonej decyzji, w efekcie czego, przywrócone zostało jedynie posiadanie nieruchomości. Wobec takiego uzasadnienia przeprowadzono postępowanie sądowe o ustalenie właścicieli przedmiotowej nieruchomości przed datą wywłaszczenia tj. [...] listopada 1960 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 2002 r., sygn. akt [...] właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: B. R. w 8/56 części, H. C. w 8/56 części, B. . w 8/56 części, A. R. w 8/56 części, J. M. R. w 7/65 części, H. K. 1/56 części. Przeprowadzono też postępowania spadkowe po zmarłych byłych współwłaścicielach i ich spadkobiercach tj. B. Z., A. R., J. R., S. R., S. Z.. Ustalono wszystkich obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, którymi są: B.R., H. C., H. K., J. R., A. W., T. R., W. R., J. K., Z. R., W. K., I. R., S. R., W. R., M. C., S. Z., A. Z., J. Z., C. R., K. J., A. G.. Wszyscy oni wystąpili o zwrot działki nr [...] (obecnie dz. ew. nr [...] i [...]) twierdząc, że stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Starosta Powiatu L. odmówił zwrotu – na rzecz byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców – wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki, dawny nr [...], obecnie nr [...] i [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gmina J.. Stwierdził on, że od dnia 1 stycznia 1998 r. w sprawie zwrotów wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Mający zastosowanie w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust. 1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędna, jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Ust. 2 art. 137 przewiduje, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż w terminie określonym w ustawie rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji, została ona zrealizowana, a dopiero później nieruchomość stała się zbędna z uwagi na wyeksploatowanie całego zasobu piasku. Od decyzji tej odwołali się: B.R., S. Z., A. Z. i J. Z. podnosząc, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż wybrano już cały piasek i nie dokonano żadnej trwałej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. uznając, że jest ona prawidłowa i wynika z niej oczywisty brak podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Z. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a nie może być użyta na inny cel. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i § 2 oraz art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej polegającą na rozpoznawaniu skarg m. in. na decyzje administracyjne, przy czym rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe zatem oznacza, że Sąd ma obowiązek z urzędu dokonać wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi. Kontroli legalności dokonuje Sąd według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W dacie wydania obu decyzji obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnia przyjmowanego dotychczas w praktyce stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, czy też kryterium aktualnego zagospodarowania nieruchomości. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem praktycznie nie to, co aktualnie znajduje się na wywłaszczonym gruncie lub w jaki sposób grunt ten jest wykorzystywany, lecz to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz czy utraciła moc decyzja o lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Jest zatem bezsporne, że w określonym tymi przepisami postępowaniu wyjaśniającym w pierwszej kolejności należy ustalić, i to w sposób niebudzący wątpliwości cel, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości. W omawianej sprawie w orzeczeniu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] listopada 1960 r., Nr [...] celem uzasadniającym wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Zakładów [...] w L. była budowa C. oraz potrzeba eksploatacji piasku dla tego zakładu. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zamierzona inwestycja (kopalnia piasku) została zrealizowana, a dopiero później wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne dla [...] Przedsiębiorstwa [...] w Z. (następcy prawnego Zakładów [...] w L. ). Zmiana przeznaczenia terenu w późniejszym czasie oraz aktualny sposobu jego wykorzystania nie skutkuje obowiązkiem jego zwrotu. Wynika to wyraźnie z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 23 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2140/97 NSA stwierdził: "Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono." Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2139/99: "Na podstawie art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, że jeżeli cel nabycia nieruchomości został definitywnie osiągnięty (art. 137 ust.1 pkt. 2 in fine), to nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia." Wobec tego organy obu instancji trafnie oceniły, że wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb eksploatacji piasku skutkuje tym, iż nie zachodzi żadna przesłanka z art. 137 w/w ustawy. Tak więc działka dawny nr [...] - obecnie nr ew. [...] i [...] nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego też skarga podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.