I SA 1166/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 1166/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] odmawiającą przyznania A. R. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w odwołaniu od odmownej decyzji Prezydenta m. W. A. R. podniósł zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego przez to, że w decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego przyjęto nieprawdziwą wielkość powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, którego sprawa dotyczy. Powierzchnia lokalu – jak twierdzi A. R. - wynosi [...] m2 , a nie jak błędnie przyjęto [...] m2. Skarżący podniósł także, iż przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego nie uwzględniono części poniesionych przez niego wydatków. Ponadto, nie kwestionując innych ustaleń faktycznych oraz prawidłowości wyliczeń dokonanych przez organ I instancji skarżący uważa, że niektóre z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję, są sprzeczne z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że zarzut przyjęcia do obliczenia dodatku mieszkaniowego błędnej wielkości powierzchni użytkowej mieszkania jest nieuzasadniony, ponieważ powierzchnia [...] m2 została podana przez skarżącego we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i potwierdzona przez właścicielkę domu, w którym jest położony lokal zajmowany przez skarżącego. Ponadto przyjęta przez organ I instancji powierzchnia lokalu znajduje potwierdzenie w dokumentach dołączonych do akt sprawy, a mianowicie w "wypowiedzeniu" z dnia [...] października 2002 r. oraz w aneksie czynszowym z dnia [...] grudnia 2002 r. Brak jest natomiast dowodu wskazującego na zasadność twierdzeń skarżącego co do powierzchni lokalu. Niezależnie jednak od ustaleń faktycznych w tym względzie, przyjęcie przez organ I instancji innej wielkości niż ta, którą podaje skarżący w odwołaniu, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż również przy przyjęciu, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...] m2, dodatek mieszkaniowy skarżącemu nie przysługuje. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w przypadku, gdy powierzchnia użytkowa lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi na ten lokal a kwotą wynikającą z art. 6 ust. 1 pkt 1-3 lub ust. 2 pkt 1-3. Zważyć trzeba jednak, że przepis art. 6 ust. 2 wejdzie w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2005 r. W latach 2003 i 2004 obowiązuje w tym zakresie art. 17. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. A. R. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zakwestionował przyjęcie przez organy orzekające, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...] m2. Wyjaśnił, iż jest to skutkiem tego, że wypełniony przez niego formularz wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego został przesłany właścicielce budynku w celu potwierdzenia danych, jednak do organu został odesłany inny egzemplarz wypełniony przez właścicielkę z wpisanymi przez nią danymi odnośnie powierzchni przedmiotowego lokalu. Również pozostałe dokumenty, na jakie powołało się Kolegium, zostały stworzone przez właścicielkę budynku. Nie przyjęto natomiast od skarżącego dokumentów wyjaśniających tę kwestię; nie przyjęto także faktur za zakup gazu ziemnego. Skarżący podniósł ponadto, że wskazane przez niego w odwołaniu przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Dokonując kontroli decyzji wydanej w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, gdyż decyzje wydane zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jak również przez organ I instancji, są niezgodne z prawem. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. było ustalenie, czy zasadny był zarzut dotyczący przyjęcia przez organ I instancji błędnych danych co do powierzchni lokalu zajmowanego przez skarżącego i czy w świetle przepisów o dodatkach mieszkaniowych miało to wpływ na ustalenie prawa A. R. do dodatku mieszkaniowego. Stwierdzić trzeba, że w obu kwestiach stanowisko Kolegium jest błędne. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego uważa się dane wynikające z umowy najmu. W aktach sprawy znajduje się kserokopia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w W., z której wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem tej umowy wynosi [....] m2 . W tym względzie należało zatem przyznać rację skarżącemu, iż źródłem danych co do powierzchni użytkowej lokalu dla ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego winna być umowa najmu, a nie informacja właściciela budynku. Czy powyższa różnica co do powierzchni użytkowej lokalu mogła mieć wpływ na wynik ustalenia jego prawa do dodatku mieszkaniowego? Nie da się zaprzeczyć, że w świetle przepisów o dodatkach mieszkaniowych wielkość powierzchni użytkowej lokalu ma znaczenie dla ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego, gdyż od wyniku porównania jej z powierzchnią normatywną, określoną w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zależy sposób obliczenia wydatków gospodarstwa domowego. Relacja zaś tych wydatków w stosunku do dochodu miesięcznego tego gospodarstwa przesądza z kolei o prawie do dodatku mieszkaniowego (art. 6 ust. 9 ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzając, że kwestia ta nie miała znaczenia dla wyniku sprawy, nie wykazało w przekonujący sposób, że rzeczywiście także w sytuacji, gdy powierzchnia lokalu jest mniejsza od powierzchni normatywnej – w przypadku 4-osobowej rodziny wynoszącej [...] m2 – wynik obliczeń dodatku mieszkaniowego będzie niekorzystny dla skarżącego. Nic nie zwalniało organu od przedstawienia odpowiedniego wyliczenia wielkości wydatków ponoszonych na powyższy lokal dla porównania jej z kwotą, o której mowa w art. 17 ustawy. Zauważyć należy, że przy przyjęciu, że powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez skarżącego jest mniejsza od powierzchni normatywnej, inny jest wynik wyliczenia dochodu gospodarstwa domowego, niż to wynika z treści decyzji organu I instancji. Analiza treści decyzji organu I instancji wskazuje ponadto na błędy, które rzutowały na ostateczny wynik porównania wielkości wydatków przypadających na lokal z kwotą, o której mowa w art. 17 ustawy. I tak w pkt 4 decyzji przyjęto, że stosownie do art. 6 ust. 6 ustawy, wydatki przyjmowane do obliczenia dodatku mieszkaniowego dla osoby zamieszkującej w lokalu niewchodzącym w skład zasobu mieszkaniowego gminy ustala się w wysokości czynszu oraz opłat przyjętych dla danego lokalu, gdyby wchodził on w skład komunalnego zasobu mieszkaniowego. Kwotę tych wydatków ustalono w wysokości [...] zł. Tę kwotę następnie skorygowano (pkt 5) ze względu na fakt, iż – jak przyjął organ – powierzchnia użytkowa lokalu przekracza powierzchnię normatywną, a zatem do dalszych obliczeń przyjęto już nie kwotę wydatków na lokal skarżącego o powierzchni [...] m2 ale na normatywną powierzchnię lokalu ([...] m2) wyliczoną zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, w wysokości [...] zł. Kwotę tę następnie ograniczono do 90% jej wysokości, tj. do [...] zł. Ten zabieg był błędny, ponieważ zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) mechanizm obniżenia wydatków do 90% ich wysokości dotyczy wydatków "naliczonych i ponoszonych", a nie wydatków na powierzchnię normatywną, jakie organ (błędnie zresztą) przyjął w niniejszej sprawie. Do ustalonej w powyższy sposób kwoty wydatków na powierzchnię normatywną - [...] zł z niezrozumiałych powodów dodano następnie kwoty, które oblicza się zgodnie treścią § 5 rozporządzenia dla ustalenia ryczałtu na zakup opału przysługującego, stosownie do art. 6 ust. 7 ustawy, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, a zajmującej lokal niewyposażony w instalację centralnego ogrzewania, ciepłą wodę i gaz przewodowy. Należy zauważyć, że ryczałt stanowi odrębnie obliczaną część dodatku mieszkaniowego, a nie – jak przyjęto w decyzji - element wydatków na powierzchnię normatywną lokalu. W obliczeniach pominięto natomiast faktycznie poniesione przez skarżącego opłaty za zimną wodę i odprowadzenie nieczystości płynnych - [...] zł, jak również za wywóz śmieci - [...] zł, które – jak należy przypuszczać - były uwzględnione w pkt 4 decyzji w kwocie [...] zł tj. kwocie faktycznie poniesionych wydatków na lokal. Treść decyzji organu I instancji nie wyjaśnia, czy w kwocie [...] zł przyjętej w pkt 4 jako kwota wydatków skorygowanych zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy, mieszczą się powyższe opłaty. Pominięcie ich pozostawałoby w sprzeczności z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. W decyzji Prezydenta m. W. można dostrzec także inne uchybienia, wynikające z niedostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego. Przykładowo - między treścią poz. 12 decyzji a treścią pkt 9 wniosku o przyznanie dodatku istnieje sprzeczność; organ przyjął, że w lokalu brak gazu przewodowego, zaś we wniosku wskazano, że lokal jest wyposażony w gaz przewodowy. Treść decyzji nie wyjaśnia, co składa się na przyjętą w poz. [...] kwotę [...] zł stanowiącą "udokumentowane wydatki za ostatni miesiąc". Z poświadczenia przez właścicielkę budynku danych zawartych we wniosku o przyznanie dodatku wynika, że na opłaty za lokal składają się: [...] zł – czynsz oraz [...] zł za wywóz nieczystości. Łącznie stanowi to jednak kwotę [...] zł, a nie [...] zł. Wprawdzie skarżący w odwołaniu podał, że ponosi także wydatki za wywóz nieczystości płynnych w kwocie [...] zł, która dodana do kwoty [...] zł dopiero potwierdza przyjętą przez organ w pkt 4 decyzji sumę [...] zł, jednak dane dotyczące wysokości wydatków, odpowiednio udokumentowane, powinny być zebrane przez organ i włączone do akt postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie, jak również wydane w jego wyniku decyzje są obarczone istotnymi wadami, przy czym zasadniczą kwestią jest niewyjaśnienie przez organ odwoławczy w wyczerpujący sposób, czy przyjęcie innej powierzchni lokalu niż określona w umowie najmu, mogło mieć wpływ na ustalenie prawa skarżącego do dodatku mieszkaniowego, a w konsekwencji także do ryczałtu na zakup opału (art. 6 ust. 7). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło się od obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącego istotę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skutkiem tego było także niedostrzeżenie wskazanych wyżej błędów postępowania przed organem I instancji, jak również wydanej przezeń decyzji. W tej sytuacji należało uznać, że naruszone zostały przepisy art. 7, art. 15 i art. 77 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o wyrażony w skardze pogląd o niezgodności art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, jako dyskryminującego najemców lokali nie wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawie konstytucyjności norm ustawowych. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do orzekania w sprawie zgodności ustaw z ustawą zasadniczą powołany jest Trybunał Konstytucyjny. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.