I SA 1170/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Banasiewicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następująco stan faktyczny sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., w skład którego wchodzą m. in. zabudowane działki położone w obrębie [...], Gmina P., usytuowane przy ul. [...], [...], [...] i [...], oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, posiadające urządzoną księgę wieczystą KW nr [...]. Od decyzji Wojewody [...] odwołał się Zarząd Powiatu [...], który podniósł, iż będąc stroną w postępowaniu powinien brać w nim udział. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji Wojewody jako niezgodnej ze stanem faktycznym i prawnym w odniesieniu do zabudowanej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], [...], [...] i [...] oraz o dokonanie podziału w trybie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W toku postępowania odwoławczego Minister Skarbu Państwa ustalił, że zgodnie z załączonym odpisem z księgi wieczystej i wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w S., którego następcą prawnym była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. Organ wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie nieobjętym art. 145 i art. 146, przejęły z dniem 1 stycznia 1999 r. mające siedzibę na obszarze tych jednostek i wykonujące określone w niniejszej ustawie zadania jednostek samorządu terytorialnego instytucje i jednostki organizacyjne, w tym mające osobowość prawną, podległe lub podporządkowane właściwym ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, wojewodom lub innym organom administracji rządowej lub przez nich nadzorowane. W wydanym na podstawie art. 147 ust. 2 i 3 rozporządzeniu z dnia 25 listopada 1998 r. w sprawie określenia wykazu instytucji i jednostek organizacyjnych podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, wojewodom lub innym organom administracji rządowej lub przez nich nadzorowanych, przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 147, poz. 965 z późn. zm.) Prezes Rady Ministrów ustalił wykaz instytucji i jednostek organizacyjnych przekazywanych określonym jednostkom organizacyjnym. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia ustalono, że Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K. podlega przekazaniu na rzecz Województwa [...], zaś Zarząd Drogowy w K.– Powiatowi [...]. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej ( Dz. U. Nr 156, poz. 1027) z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały przekształcone w: 1) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia, 2) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia, 3) jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r., stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1. Z załącznika nr 2 w poz. XIII wykazu wynika, że Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K. powstał z przekształcenia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. oraz Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., a także z części obwodów drogowych szczegółowo wymienionych w wykazie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jedną z podstawowych przesłanek nabycia mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego jest pozostawanie tego mienia we władaniu jednostki przejmowanej przez samorząd terytorialny, na podstawie tytułu prawnego. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K. powstał z przekształcenia m. in. Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. oraz części Obwodu Drogowego w K. i przejął, na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych sporządzonych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. zgodnie z § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r., mienie m. in. Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., w tym sporne nieruchomości, do których ustanowiony jest zarząd. Powyższe ustalenia prowadzą do następującej konkluzji Ministra Skarbu Państwa: "Reasumując, Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K. podlega przekazaniu na rzecz Województwa [...] z uwagi na przepisy rozporządzenia z dnia 25 listopada 1998 r. oraz na fakt władania przedmiotową nieruchomością na podstawie tytułu prawnego tzn. ustanowionego zarządu na rzecz Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., której następcą prawnym jest Zarząd Drogowy w S. W związku z tym na podstawie podanych przepisów prawa i ustalonego stanu faktycznego należy stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość nie może być przekazana Powiatowi [...] w trybie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną." Na decyzję Ministra Skarbu Państwa Zarząd Powiatu [...] złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że stwierdzając nabycie mienia przez Województwo [...] Minister Skarbu Państwa pominął fakt, iż w województwie [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r., niezależnie od utworzenia Zarządu Drogowego w S. z siedzibą w K. do zarządzania drogami wojewódzkimi, został utworzony także Zarząd Drogowy w P. powstały z przekształcenia m. in. części Obwodu Drogowego w P., do zarządzania drogami powiatowymi na obszarze powiatu [...]. Skarżący podnosił tę okoliczność w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], jednak Minister Skarbu Państwa nie odniósł się do niej. Nie dokonano podziału Obwodu Drogowego w P. stosownie do przepisów cyt. rozporządzenia i w rezultacie, mimo iż w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. był powołany pełnomocnik, do zadań którego należało koordynowanie procesu przekształceń organizacyjnych drogownictwa oraz przekazywania instytucji i jednostek organizacyjnych lub ich części odpowiednim jednostkom samorządu terytorialnego. Powiat [...] przejął 75% dróg, nie otrzymał jednak do wykonywania swoich zadań odpowiedniej części bazy majątkowej stosownie do rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że nieruchomości, których sprawa dotyczy, pozostawały we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., której następcą prawnym jest Zarząd Drogowy w S. Dlatego też nieruchomości te zostały przekazane na rzecz Województwa [...]. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. nie miały wpływu na dyspozycję mieniem Skarbu Państwa, gdyż celem rozporządzenia nie było wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w majątek, a wyłącznie reorganizacja istniejących jednostek państwowej administracji drogowej. Wyjaśnienie takie wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2001 r. K 18/00 (OTK 2001/5/118). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sprawa będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. naruszają zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] oznaczonego mienia Skarbu Państwa, w tym własności przedmiotowej nieruchomości, przyjmując że pozostawała ona we władaniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał przepisy art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa i wydane na jego podstawie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1998 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia wykazu instytucji i jednostek organizacyjnych podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom i centralnym organom administracji rządowej, wojewodom i innym terenowym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowanych, przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 165, poz. 1203). W kwestii komunalizacji mienia podstawowe znaczenie ma przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stwierdzając komunalizację przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa [...] organ w uzasadnieniu decyzji nie nawiązał jednak w żaden w sposób do tego przepisu i wynikającej z niego koniecznej przesłanki komunalizacji - władania mieniem przez jednostkę organizacyjną przejmowaną przez Województwo [...]. Wojewoda nie wykazał, że stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wymieniona w sentencji decyzji jednostka organizacyjna ([...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K.) podlegała z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęciu przez Województwo [...] na podstawie przepisów tej ustawy oraz ustawy kompetencyjnej oraz że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu tej jednostki. Jako okoliczność przesądzającą o nabyciu własności przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...] uznał przejęcie przez Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K. mienia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. i S., w tym także przedmiotowej nieruchomości, na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych sporządzonych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., nie wyjaśniając przy tym, czy Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K. to ta sama jednostka organizacyjna, co [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., w którego władaniu – jak stwierdził organ w sentencji decyzji – pozostawało komunalizowane mienie. W świetle powyższego należy uznać, że argumentacja uzasadnienia decyzji organu I instancji była niewystarczająca do przyjęcia, że zaistniały przesłanki określone w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pogląd, iż o nabyciu mienia przesądziło sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, jest całkowicie bezzasadny. Przepis § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. przewidujący sporządzenie protokołów zdawczo-odbiorczych mienia podlegającego komunalizacji nie mógł stanowić przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie mienia, gdyż przepis ten stanowi jedynie powtórzenie zasady wyrażonej w powołanej wyżej normie ustawowej stanowiącej o komunalizacji mienia Skarbu Państwa. Tych mankamentów decyzji Wojewody [...] nie dostrzegł Minister Skarbu Państwa. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących błędnych ustaleń w zakresie stanu prawnego i stanu faktycznego, w szczególności do nie budzącego wątpliwości faktu, że z części obwodu drogowego w P. powstała jednostka do zarządzania drogami powiatowymi na terenie Powiatu [...], w związku z czym w sprawie dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości toczyły się negocjacje między jednostkami samorządu terytorialnego zainteresowanymi podziałem bazy Obwodu Drogowego w P. Minister Skarbu Państwa skoncentrował wywód uzasadnienia głównie na zagadnieniu zmian w zakresie podporządkowania jednostek drogownictwa właściwym jednostkom samorządu terytorialnego wynikających z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1998 r., a także kwestii przekształceń organizacyjnych wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r., nie wyjaśniając jednak związku między tymi przekształceniami organizacyjnymi a stwierdzoną przez Wojewodę komunalizacją mienia na rzecz Województwa [...]. W szczególności – jak zasadnie podniósł skarżący Powiat [...] - pominięta została okoliczność, iż stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r., z przekształcenia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., powstał nie tylko Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K., lecz także inne jednostki, o których mowa w § 1 tego rozporządzenia, w tym także Zarząd Drogowy w P. (poz. XIV. 8 załącznika do rozporządzenia). Zobowiązywało to organ orzekający w przedmiocie komunalizacji do ustalenia, czy i jaki tytuł prawny do spornej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], [...], [...] i [...] przysługiwał w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostce powołanej do zarządzania drogami publicznymi na terenie powiatu [...], która stosownie do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1998 r. (poz. II.11 wykazu stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia) została przekazana Powiatowi [...]. Jeżeli sporna nieruchomość rzeczywiście znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie ustanowionym na rzecz Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., jak to przyjął Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (aczkolwiek w aktach sprawy nie ma decyzji o ustanowieniu takiego zarządu, a z treści znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa - Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w S.), to dla komunalizacji dokonanej na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zasadnicze znaczenie miała okoliczność, że z przekształcenia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. powstał nie tylko Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K., lecz także inne jednostki powołane do zarządzania drogami publicznymi, o których mowa w § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r., w tym także Zarząd Drogowy w P. W takiej sytuacji Wojewoda obowiązany był ustalić, jaką część przedmiotowego mienia nabyły z mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły zadania w zakresie zarządu drogami publicznymi po przekształceniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., a w tym również Powiat [...] który przejął Zarząd Drogowy w P. na podstawie poz. II.11 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1998 r. Wprawdzie ustawodawca nie uregulował wprost obowiązku podziału mienia podlegającego nabyciu z mocy prawa na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jednak wynika on z treści przepisu art. 61 ust. 1, który - w przypadku gdy nie dochodzi do przejęcia państwowych jednostek organizacyjnych w całości przez jednostki samorządu terytorialnego - nakazuje przekazanie mienia dopiero po wygaśnięciu zarządu lub trwałego zarządu. Inaczej mówiąc, nabycie mienia będącego we władaniu jednostki organizacyjnej nie przejmowanej w całości przez jednostkę samorządu terytorialnego (jak w niniejszym przypadku, gdy z przekształcenia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. powstały jednostki przejmowane zarówno przez powiat jak i województwo), Wojewoda w decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., winien określić wysokość udziałów we współwłasności w częściach ułamkowych, przypadających na odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Analogiczny pogląd zaprezentowany został w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. I SA 148/02 (niepubl.). W świetle powyższych wywodów należało uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności (art. 7 i art. 77 kpa) oraz prawa materialnego (art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Naruszony został również przepis art. 107 kpa wskutek niespójnej konstrukcji oraz niejasnej treści uzasadnień decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji. Zauważyć przy tym należy, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprowadza w błąd odnosząc się z niewyjaśnionych powodów do Powiatu [...], a nie do skarżącego w niniejszej sprawie Powiatu [...]. W ponownym postępowaniu organ administracji przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie komunalizacji ustali stan prawny mienia na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz stan faktyczny w zakresie organizacji i zadań jednostek powołanych do zarządzania drogami publicznymi z uwzględnieniem przesłanki określonej w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.