I SA 1191/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Krystyna Kleiber /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2004 r. sprawy ze skarg J. A., G. K., W. B., Z. I., I. S., S. i B. C., Z. Z., J. W., J. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] maja 1950 r., nr [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 1191/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2001 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku I. S., na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] maja 1950 r. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] nr hipoteczny [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] nr hip. [...], będąca własnością S. i Z., małżonków K., została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] maja 1950 r. nr [...] odmówiono S. i Z. K. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości w. położonej przy ul. [...] nr hip. [...] przeznaczony został dla społecznego budownictwa mieszkaniowego. Ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, Zarząd Miejski w Mieście W. nie może przyznać dot. właścicielom prawa własności czasowej. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się obecnie w obrębie [...] i w jej skład wchodzi działka ewidencyjna nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] stanowiących własność Gminy W., z wyłączeniem [...] sprzedanych lokali mieszkalnych i [...] użytkowych oraz związanych z nimi ułamkowych części gruntu oddanych w użytkowanie wieczyste. Komunalizacja gruntu potwierdzona została decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Pismem z dnia [...] października 2000 r., skierowanym do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, pani I. S. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] maja 1950 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bowiem inwestor państwowy zrobił to co zamierzali zrobić byli właściciele - przywrócić budynkom dawny wygląd, a mieszkania i lokale użytkowe przeznaczyć na wynajem. Wniosek I. S został przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] marca 2001 r., które po przeprowadzeniu postępowania stwierdziło: Jako przyczynę odmowy przyznania byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości wskazano w uzasadnieniu okoliczność, iż zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości w. przy ul. [...], nr hip. [...] został przeznaczony na społeczne budownictwo mieszkaniowe. Organ administracji nie odniósł się do warunku wskazanego w art. 7 ust. 2 dekretu – to jest możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, co więcej wydał orzeczenie na podstawie planu opracowywanego, zatem nie mającego mocy obowiązującej. Podane w uzasadnieniu orzeczenia argumenty nie mogły stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i z tego względu stwierdzono jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 kpa. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. nr [...] z dnia [...] maja 1950 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło szereg osób, które wykupiły w przedmiotowym budynku lokale wraz z prawem użytkowania wieczystego, w częściach ułamkowych, gruntu. We wniosku podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno było stwierdzić nieważności decyzji lecz uznać jedynie, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło: Po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów, Kolegium stwierdziło, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zasadny. Stwierdzenie nieważności całego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] maja 1950 r. nie narusza prawa właścicieli lokali i użytkowników wieczystych gruntu. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów w. prawa własności czasowej (użytkowanie wieczyste) organ nie może badać i nie bada, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddanie części gruntu i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej na podstawie, której umowa ta została zawarta. Tak więc ewentualne skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów w. nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej z dekretu. Kolegium wyrażając powyższe stanowisko powołało się, że pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96. J. A., G. K., W. B., Z. I., I. S., S. i B. C., Z. Z., J. W., Z. i J. P. złożyli na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wszyscy, będąc właścicielami wykupionych od Skarbu Państwa lokali i użytkownikami wieczystymi gruntu w częściach proporcjonalnych do powierzchni lokali, podnosili wcześniej stawiany zarzut – stwierdzenie przez Kolegium nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1950 r. w sytuacji gdy poprzez sprzedaż lokali i prawa użytkowania wieczystego nastąpiły nieodwracalne skutki tej decyzji, co powinno było spowodować jedynie stwierdzenie, że orzeczenie zostało wydanie z naruszeniem prawa. Skarżący na poparcie tezy powołali się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZD 4/92. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie wszystkich skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest właściwym do rozpoznania niniejszych skarg w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Przepisy wprowadzające Ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53 poz. 1271 ze zm.). Mając na uwadze, iż we wszystkich niniejszych skargach występują tożsame strony, a i przedmiot postępowania dotyczy tej samej decyzji administracyjnej – sprawy zostały połączone do łącznego prowadzenia i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Niesporne są następujące ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to jest, że - Z. S. i M. K. są spadkobiercami byłych właścicieli Z. i S. K.; - grunt oznaczony numerem [...] był gruntem objętym przepisami cytowanego na wstępie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy; - wniosek byłych właścicieli został złożony w terminie wskazanym w art. 7 dekretu; - orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] maja 1950 r., odmawiające byłym właścicielom prawa własności czasowej, nie znajdowało uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, czym naruszyło cytowany przepis art. 7 dekretu. Natomiast kontrowersyjną pomiędzy organem a skarżącymi pozostaje okoliczność czy decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia administracyjnego winna wyłączyć lokale stanowiące odrębne nieruchomości i w tym zakresie organy administracji publicznej winny uznać, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Problem istnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej poddawany był analizie w szeregu orzeczeniach sądowych i w literaturze prawniczej jako zagadnienie wymagające wykładni. Poglądy, w szczególności, w sprawach gruntów w. były niejednolite. Stąd organy administracji powołują się na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, a skarżący na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZD 4/92. W uchwale tej wyrażono stanowisko, że "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie <>. I dalej: "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że <> tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; dalej: "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". Należy też przytoczyć fragment uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., który po szczegółowej analizie problematyki obrotu nieruchomościami w świetle ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1996 Nr 22 poz. 159 ze zm.) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 Nr 30 poz. 127 ze zm.) stwierdza: "Z powyższych względów należy przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 kpa skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Poza sytuacjami rozważanymi wyżej mogą występować także sytuacje faktyczne, w których prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej". Orany administracji publicznej rozpoznając sprawę nie rozróżniły sposobu ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności lokalu. Mógł być bowiem przyjęty tryb decyzji administracyjnych przyznających takie prawo z późniejszą umową notarialną przenoszącą to prawo na nabywcę lub też tryb bezpośrednich umów cywilno-prawnych. W pierwszym przypadku organ administracji publicznej kolejnymi decyzjami może odwrócić istniejący w płaszczyźnie prawa administracyjnego, stan prawny, w drugim przypadku mamy do czynienia z nieodwracalnością skutków prawnych. Jest to istota sprawy, w rozumieniu art. 7 kpa, bez której nie można ocenić legalności wydanych decyzji administracyjnych. W ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustali tryb ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i własności lokali na rzecz skarżących i innych osób posiadających to prawo i wówczas oceni czy wystąpiła nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] maja 1950 r. i czy odnosi się to do całości kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia czy też tylko do jego części. Z tego względu na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd uchylił decyzje obu instancji organów administracji publicznej, a wobec uchylenia zaskarżonej decyzji stwierdził na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd orzekł o kosztach zgodnie z art. 200 ustawy.