I SA 1220/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi L. S., K. F. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę I SA 1220/02 UZASADNIENIE W dniu 15 maja 2002 r. została wniesiona przez pełnomocnika procesowego L. S., K. F. i A. S. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 04.2002 r. uchylającą decyzję Starosty Powiatu W. Nr [...] z dnia [...]07.2001 r. i umarzającą postępowanie w sprawie. Starosta Powiatu W. wspomnianą wyżej decyzją odmówił przyznania odszkodowania za grunt, zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiący własność Gminy W. Organ I instancji ustalił, że działka położona w W. przy ul. [...], o pow. [...] m2 należała do Z. P., posiadała kształt prostokąta i była zabudowana dwukondygnacyjnym, wieloizbowym budynkiem mieszkalnym, postawionym w latach trzydziestych. Teren ten objęty był działaniem dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i stał się własnością Skarbu Państwa z dniem 20.11.1945 r., a budynek znajdujący się na tym gruncie przeszedł na własność Skarbu Państwa z dniem 25.05.1949 r.- wobec nie złożenia przez osoby uprawnione wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W dniu [...] 09.1973 r. została wydana decyzja Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 53 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961 r., poz. 94). W toku postępowania ustalono, że na działce znajduje się dom wielorodzinny (k – 17 w/w akt), a odszkodowanie na podstawie powołanej ustawy przysługuje jedynie za dom jednorodzinny, gospodarstwo rolne lub jedną działkę przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Na skutek odwołania od tej decyzji – wniesionego przez Z. P. – Ministerstwo Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wydało w dniu [...] 11.1973 r. decyzję [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydium Rady I SA 1220/02 Narodowej W. z dnia [..] 09.1973 r., z uwagi na fakt, że art. 53 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18 z 1961r., poz. 94) nie daje podstaw do przyznania odszkodowania za dom znajdujący się przy ul. [...], gdyż nie jest on domem jednorodzinnym, lecz małym domem mieszkalnym (k-16 w/w akt). W dniu 02.12.1998 r. spadkobiercy Z. P.– L. S., K. F. oraz D. S. wystąpili ponownie – po wejściu w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z dnia 07.06.2000 r. Nr 46, poz. 543) – o odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] 07.2001 r. – na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 215 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z dnia 07.06.2000 Nr 46, poz. 543) - odmówił przyznania odszkodowania, argumentując, że nieruchomość nie spełnia warunków wymienionych w tym przepisie, gdyż stanowiła zabudowany grunt przed wejściem w życie dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i nie był to dom jednorodzinny (k-57 w/w akt). W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżących wniósł ; - o uchylenie decyzji i ustalenie, że przysługuje odszkodowanie za grunt stanowiący działkę położoną w W. przy ul. [...]. - lub o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie, że skarżącym przysługuje odszkodowanie za dom postawiony na tej działce, - ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami uzależnia przyznanie odszkodowania od możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera żadnych innych wymagań, w szczególności w zakresie zabudowania tej działki czy też nie. Ponadto nie zostało wyjaśnione do końca, że dom stający na przedmiotowej działce był domem wielorodzinnym. Zmienił się także stan prawny w związku z wejściem w życie z dniem 01.01.1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchyleniem ustawy z dnia 29.04.1985 r. o I SA 1220/02 gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co pozwala na wydanie nowej decyzji w sprawie odszkodowania. Wojewoda [...] decyzja nr [...] z dnia [...] 04.2002 r. – na podstawie art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z dnia 07.06.2000 r. Nr 46, poz. 543) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie, argumentując, że Starosta Powiatu W. nie miał podstaw do merytorycznego badania wniosku o odszkodowanie ponieważ w sprawie istnieje już ostateczna decyzja, wydana przez Prezesa Rady Ministrów m.st. Warszawy i utrzymana w obrocie prawnym przez Ministerstwo Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Nr [...] decyzją z dnia [...] 11.1973 r. – odmawiająca przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Ponadto stwierdził, iż w obecnym stanie prawnym sprawy odszkodowań za nieruchomości [...] uregulowane są jedynie w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy ściśle określonych kategorii nieruchomości i nie może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie za nieruchomości nie objęte zakresem przedmiotowym tego przepisu. Tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. W dniu 17 maja 2002 r. wpłynęła do Naczelnego Sadu Administracyjnego skarga na wyżej wymienioną decyzję– nadana w Urzędzie Pocztowym 15 maja 2002 r. przez pełnomocnika stron. Zdaniem skarżących brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do umorzenia postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego kwestię umorzenia postępowania rozstrzygają jednoznacznie w art. 105 k.p.a., zgodnie z którym umorzenie to może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przy czym należy odróżnić przypadki bezprzedmiotowości postępowania od ewentualnego przypadku "res iudicata". Niezależnie od tego, iż z braku wskazania przez organ podstawy prawnej umorzenia postępowania trudno jest z tym stanowiskiem polemizować, skarżący podnosi przede wszystkim fakt, iż w tym przypadku nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. I SA 1220/02 Decyzją [...] z dnia [...] 11.1973 r. utrzymującą w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] 09.1973 r. odmówiono następcom prawnym właściciela odszkodowania za dom z uwagi na to, że składał się on z [...] izb o łącznej powierzchni powyżej [...] m2. Decyzja ta, wprawdzie prawomocna, może zostać wzruszona, jako że została wydana w oparciu o ustawę z dnia 12.03.1958 r., a w dzisiejszej dacie obowiązuje nowy stan prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.01.1990 r. (sygn. IV SA 233/89 – nie publ.) stwierdził, że istnienie decyzji odmownej nie powoduje nieważności nowej decyzji o odszkodowaniu – nie zachodzi bowiem ,,res iudicata", zaś o braku tożsamości sprawy przesądza zmieniony stan prawny. Ustosunkowując się do odmowy przyznania odszkodowania skarżący stwierdzili, iż jest ona nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja Starosty Powiatu W. (a także argumenty w tej kwestii podnoszone w uzasadnieniu decyzji Wojewody M.) jest sprzeczna z prawem, a w szczególności z przepisem art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ustala przesłanki pozytywne przyznania odszkodowania m.in. za grunt w postaci działki. Ustalenie odszkodowania za działkę musi być poprzedzone stwierdzeniem, że podlegała ona przepisom dekretu z dnia 26.10.1945 r., a ponadto mogła być przed dniem wejścia w życie tego dekretu tj. przed 21.11.1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Trzecią przesłanką, która musi być spełniona łącznie z wymienionymi wyżej jest pozbawienie poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią po dniu 05.04.1958 r. Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika też, iż działka ta mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Możliwość bowiem przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne ocenić należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zbudowania. Z akt sprawy ( w tym z ustaleń rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy z dnia 14.12.2000 r.) wynika, iż w tej dacie obowiązywał zatwierdzony plan rozwoju przestrzennego w postaci Planu Ogólnego Zabudowania uchwalonego w dniu 23.04.1930 r. przez Radę Miejską. Plan ten obejmował teren przedmiotowej nieruchomości, który przeznaczony był pod zabudowę luźną o 2 kondygnacjach, powierzchni zabudowania 30%. Organ pierwszej instancji – Starosta Powiatu W. w swej decyzji nie kwestionuje I SA 1220/02 przeznaczenia tego gruntu pod budownictwo jednorodzinne, stwierdzając jedynie, że jedyną przeszkodą uniemożliwiającą ustalenie odszkodowania za ten grunt jest to, że był on w dacie wejścia w życie dekretu zabudowany budynkiem o powierzchni [...] m2. Stanowisko organu w tej kwestii jest niczym nieuzasadnione. Przepis art. 215 ust. 2 powołanej wyżej ustawy uzależnia przyznanie odszkodowania za działkę od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera w tym zakresie żadnych innych wymagań, w szczególności w zakresie zabudowania tej działki czy też nie. Istotna jest jedynie przesłanka pozytywna przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne. Fakt zabudowania jej bowiem nie przekreśla tych możliwości, albowiem ustawodawca nie określił żadnych ograniczeń w tym względzie, w szczególności poprzez ustalenie przesłanki negatywnej w postaci "zabudowanej działki". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 01.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i ich uchylenie lub zmiana może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Fakt, że decyzja jest ostateczna oznacza, że sprawa nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności decyzji administracyjnej może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach I SA 1220/02 procedury administracyjnej. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności – art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Przepis ten gwarantuje trwałość decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. ma on zastosowanie w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. O tożsamości sprawy można mówić, gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego (Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski CH Beck Warszawa 1998 r.). W niniejszej sprawie zostało podniesione, że zmienił się stan prawny i nie można mówić o tożsamości sprawy. Należało więc zbadać, czy wobec zmiany przepisów prawnych, dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz terenowych jednostek samorządu została zachowana ciągłość regulacji prawnej dotyczącej odszkodowań za przejęte przez Państwo nieruchomości. Pierwsza decyzja w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], przejętą na podstawie dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, została wydana na podstawie art. 53, 55 i 58 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18 z 1961r., poz. 94), w dniu [...] 09.1973 r. i wyniku odwołania utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] 11.1973 r. Następnie wobec złożenia wniosku przez następców prawnych właściciela nieruchomości przy ul. O. w W. ponownie – decyzją Starosty Powiatu W. – odmówiono przyznania odszkodowania, a w wyniku odwołania uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie w sprawie. Art. 53 ust. 2 w/w ustawy stanowił m.in., że byłym właścicielom lub ich następcom prawnym przysługuje odszkodowanie za przejęte po dniu 05.04.1958 r. dom jednorodzinny lub inną działkę pod budowę domu jednorodzinnego, które w trybie przepisów dekretu z dnia 26.10.1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa. Obecnie kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy I SA 1220/02 reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543). Zgodnie z art. 215 ust. 2 tej ustawy przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do: - domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu [...] 04.1958r., oraz – działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 05.04.1958 r. Analizując przepisy dotyczące odszkodowań można zauważyć, że art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29.04.1958 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Nietrafne są argumenty skarżących co do działki na której postawiony był budynek mieszkalny i której pozostała część mogła zdaniem skarżących zostać zabudowana domem jednorodzinnym. Z analizy art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nie przewiduje ona odszkodowania za grunt (działkę) pod domem, który przeszedł na własność Państwa po dniu 05.04.1958 r. Grunt pod takim domem przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Wskazać przy tym należy, że przeciwko argumentacji skarżących co do możliwości zabudowanej działki przemawiają względy praktyczne. Działka o pow. [...] m2 na której posadowiony został budynek wielorodzinny stanowi pewną całość gospodarczą i jest wątpliwe czy możliwy byłby jej podział pozwalający na postawienie budynku jednorodzinnego z równoczesnym zapewnieniem terenu umożliwiającego korzystanie z tego budynku. Dlatego należy zgodzić się z argumentami Wojewody [...], że ponowne rozpatrywanie wniosku stron o odszkodowanie za nieruchomość jest niedopuszczalne, a wszczęte postępowanie powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że nie można rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty. Dla byłych właścicieli, którzy nie są wymienieni w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidziano możliwości ubiegania się o odszkodowanie za utracone grunty, choć obowiązek wypłaty odszkodowania powstał I SA 1220/02 także w wypadku nie zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa do gruntu – art. 9 dekretu. Rozporządzenie, w którym miały być ustalone zasady i sposoby ustalenia odszkodowania, nie zostały wydane do dnia dzisiejszego – art. 9 ust. 3 dekretu (Daniela Kozłowska, Eugeniusz Mzyk Grunty Warszawskie w świetle orzecnictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zielona Góra 2000 – srt. 80, 81). Zarzut strony, że zmienił się w sprawie stan prawny należy uznać za bezpodstawny – zmieniły się jedynie przepisy regulujące sprawy odszkodowań za przejęte nieruchomości warszawskie natomiast sposób uregulowania pozostał ten sam – właściciel domu wielorodzinnego – lub jego następcy prawni – nie miał i nie ma uprawnień do odszkodowania. Dlatego też nie można uznać, że sprawa została wszczęta na nowo w zmienionym stanie prawnym. Bez wzruszania decyzji o odmowie przyznania odszkodowania z dnia [...] 11.1973 r. i ponownego ustalenia istnienia bądź nie istnienia wymaganych prawem przesłanek – nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej – z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową, gdyż zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Można zgodzić się natomiast z argumentem skarżących, że pojęcie ,,domu jednorodzinnego" nie zostało ostatecznie wyjaśnione. Wydaje się, że najbardziej prawidłowe byłoby przyjęcie rozumienia tego wyrażenia w znaczeniu jakie mu nadano przed dniem wejścia w życie dekretu – przyjmowano wówczas, że był to budynek zaspakajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czyli liczby pomieszczeń. Takie ograniczenia zostały wprowadzone w późniejszym okresie (Daniela Kozłowska, Eugeniusz Mzyk Grunty Warszawskie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zielona Góra 2000 – srt. 91). Jednak jak już było powiedziane – w niniejszym postępowaniu Sąd nie bada merytorycznie sprawy, a jedynie prawidłowość podjęcia decyzji przez Wojewodę [...] o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu W. i umorzeniu postępowania. I SA 1220/02 Z uwagi na powyższe – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – orzeczono jak w sentencji .