I SA 1238/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Centralnego Związku [...] "[...]" w likwidacji w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 1973 r. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 1973 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. W. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o przekazaniu w użytkowanie na rzecz Centrali [...] [...] "[...]" w W. terenu położonego w W. przy ul. [...] róg. [...] (obecnie [...]) o pow. ok. [...] ha , w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji, w celu budowy zespołu budynków administracyjno – usługowych. Pismem z dnia 2 października 2001 r. Polskie Koleje Państwowe Oddział Nieruchomości Zakład w W. wystąpiły o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z [..] lipca 1973 r. W uzasadnieniu PKP podniosło, że kwestionowaną decyzją objęto w znacznym stopniu obszar kolejowy w rozumieniu ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach. W związku z czym PKP nie mogły realizować swoich ustawowych obowiązków w sytuacji, gdy obszar kolejowy znajdował się w użytkowaniu innego podmiotu. Wskazano ponadto, że "[...]" nie zrealizowała na przedmiotowym terenie planowanej inwestycji. Następnie w piśmie z dnia 20 marca 2002 r. Polskie Koleje Państwowe podniosły, że grunty oraz tory kolejowe wchodzące w skład tej nieruchomości są użytkowane przez przedsiębiorstwa kolejowe nieprzerwanie od założenia pierwszej linii kolejowej w 1848 r. Nieruchomość przeszła na własność państwa polskiego na mocy dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., zaś prawo zarządu uzyskane zostało przez PKP w oparciu o rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 grudnia 1926 r. Ponadto PKP stwierdziły, że stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia 17 lipca 1973 r., przekazywanie terenów w zarząd lub użytkowanie było dopuszczalne , jeżeli było zgodne z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a teren o którym mowa mógł być przeznaczony wyłącznie na prowadzenie ruchu kolejowego. W związku z faktem, że wykop, w którym znajdują się tory kolejowe został przykryty przez Centralę [...] [...] "[...]" w W. płytą betonową, powołały się również na przepis art. 143 k c, stanowiący, że własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W odpowiedzi na powyższe pisma, Centralny [...] [...] "[...]" w likwidacji w W. w piśmie z dnia 29 stycznia 2002 r. wniósł o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1973 r., podnosząc, że przedmiotowa decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przekazany teren był terenem państwowym, nie obciążonymi żadnymi prawami powstałymi na rzecz innych podmiotów. Oddanie gruntu w użytkowanie Centrali [...] [...] "[...]" w W. nie kolidowało z funkcjonowaniem linii kolejowej, bowiem wykop, w którym znajdują się tory kolejowe został przykryty płytą. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 1973r. W uzasadnieniu decyzji Prezes stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 1973 r. wydana została bez ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, rażąco naruszała prawo (przepis art. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach), co wobec braku negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 kpa zobowiązywało go do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaś za rażące naruszenie powołanego art. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, należy uznać brak wykonania w kwestionowanej decyzji jego dyspozycji, skoro w decyzji tej zadysponowano nieruchomością bez jej konkretnego określenia w przestrzeni i z pominięciem częściowego jej zagospodarowania na cele realizowane przez inną jednostkę tj. PKP. Zgodnie z przepisem art. 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22 poz. 159) tereny państwowe mogły być przekazywane organizacjom spółdzielczym w użytkowanie, przy czym stosownie do przepisu § 6 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U z 1969 r., poz. Nr 3 poz. 19) decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie powinna określać położenie i powierzchnię terenu oraz oznaczenie księgi wieczystej, jeżeli jest prowadzona dla tego terenu. Ponadto decyzja taka powinna zawierać opis budynków im urządzeń znajdujących się na przekazywanym terenie. Tymczasem w decyzji nie opisano precyzyjnie terenu oddanego w użytkowanie Centrali [...] [...] "[...]" w W. a podano jedynie przybliżoną powierzchnie przekazywanego terenu. Nie odniesiono się również do księgi wieczystej (Nr hip. [...]). Co więcej, jak wynika z akt sprawy, na terenie objętym decyzją z dnia [...] lipca 1973 r. znajdują się przebiegające w wykopie tory kolejowe linii średnicowej oraz urządzenia techniczne Dworca [...], o których nie wspomniano w decyzji. Ponadto, linia kolejowa istnieje na przedmiotowym terenie od czasu budowy Drogi [...] W. tj. od połowy XIX wieku. Oznacza to, że przedmiotowa linia kolejowa przeszła pod zarząd Ministerstwa Komunikacji na podstawie art. 1 dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zabudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz. Praw P.P Nr 14 poz. 152), a następnie pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (§ 1 rozporządzenia Ministra Kolei Żelaznych z dnia 9 kwietnia 1921 r. – Dz. U. Nr 37 poz. 225). Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r., o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (art.1 i 3 rozporządzenia) zarząd kolejami państwowymi został powierzony przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe. A zatem, w dacie wydania spornej decyzji, przedmiotowy teren znajdował się w użytkowaniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" do którego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) należało utrzymywanie i eksploatacja kolei. W dniu 17 lutego 2003 r. Centralny [...] [...] "[...]" w likwidacji w W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności. Decyzja z dnia [...] lipca 1973 r. nie narusza w żaden sposób przepisu art. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Skarżący zarzucił także, że wydając decyzję w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie miał prawa ustalania stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, gdyż wykraczało to poza ramy określone treścią powołanego przepisu. Wnioskodawca nie zgadzał się również ze stwierdzeniem, zawartym w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., że przekazana w użytkowanie decyzją z dnia [...] lipca 1973 r. nieruchomość nie została precyzyjnie określona, skoro określenie położenia i powierzchni tej nieruchomości było zgodne z § 5 ust. 1 oraz § 6 ustawy 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia[...] lutego 2003 r., nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na w/w decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Centralny [...] [...] "[...]" w likwidacji w W. wnosił o uchylenie powyższej decyzji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem prawa, zaś ocena praw PKP do przedmiotowego terenu została dokonana całkowicie dowolnie. W dniu [...] lutego 2004 r. Sąd na wniosek skarżącego wydał decyzje o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym. Po pierwsze stosownie do treści art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992 r., nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał właściwej oceny odnośnie praw PKP do przedmiotowego terenu. Przepis art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach stanowił, że tereny państwowe mogą być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddane w użytkowanie wieczyste. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, na terenie objętym decyzją z dnia [...] lipca 1973 r. znajdują się przebiegające w wykopie tory kolejowe linii średnicowej oraz urządzenia techniczne Dworca [...]. Należy również zaznaczyć, iż linia kolejowa na przedmiotowym terenie istnieje już od połowy XIX wieku. Ze znajdującej się w aktach sprawy odpisu aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1852 r. wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość postanowieniem Rady Administracyjnej Królestwa z [...] czerwca 1852 r. została przekazana na "rozprzestrzenienie Warsztatów Drogi [...] W.". Następnie nieruchomość przeszła pod zarząd Ministerstwa Komunikacji na podstawie art. 1 dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zabudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz. Praw P.P. nr 14, poz. 152), a następnie pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Kolei Żelaznych z dnia 9 kwietnia 1921 r. (Dz. U. nr 37, poz. 225). Na podstawie zaś art. 1 i art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 97, poz. 568) zarząd kolejami państwowymi został powierzony przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe. Natomiast na mocy art. 7 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. nr 54, poz. 311) budowę, utrzymanie i eksploatację kolei użytku publicznego powierzono przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe. Z powyższego wynika zatem, iż w dniu wydania przez Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzji o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie Centrali [...] [...] "[...]" w W., nie wydzielona część tego gruntu znajdowała się w dyspozycji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Jeśli zatem decyzją z dnia [...] lipca 1973 r. przekazano w użytkowanie nie wydzieloną część gruntu znajdującą się w dyspozycji innego podmiotu, to należy stwierdzić, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach - decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie powinna określać położenie i powierzchnię terenu, a także oznaczenie księgi wieczystej, jeżeli jest ona prowadzona dla danego terenu. Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut Centralnego [...] [...] "[...]" w likwidacji w W., iż określenie przekazywanego w użytkowanie terenu nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, skoro powierzchnia tego terenu została podana jedynie w przybliżeniu, a także nie odniesiono się do istniejącej księgi wieczystej i zawartych w niej wpisów dotyczących własności Skarbu Państwa i przeznaczenia nieruchomości na cele kolejowe. Faktem jest, że pewna nie wydzielona część nieruchomości, jest użytkowana – na różnych poziomach – przez dwa różne podmioty. Polskie Koleje Państwowe użytkują część gruntu (" na dole"), na której znajdują się tory kolejowe, natomiast Centralny [...] [...] "[...]" w likwidacji w W. użytkuje tę samą część nieruchomości tylko (" na górze"), w postaci korzystania z płyty betonowej, która przykryła wykop, w którym przebiegają tory kolejowe. Jednak powyższa okoliczność nie uzasadnia możliwości przekazania Centrali [...] [...] "[...]" w W. gruntu kolejowego w celu zagospodarowania tej płyty. Część nieruchomości przekazana Centrali jest bowiem tą samą nieruchomością, która znajdowała się już w dyspozycji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Granice przestrzenne własności nieruchomości przysługującej Skarbowi Państwa, która może być przedmiotem tylko jednorodnej dyspozycji, sięgają także w głąb ziemi oraz ponad jej powierzchnię. Odnosząc się zaś do zarzutu, iż organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma prawa ustalania stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, należy wyjaśnić, iż dla prawidłowej oceny legalności decyzji administracyjnej w świetle art. 156 § 1 kpa konieczne jest ustalenie przez organ nadzorczy w toku postępowania dowodowego ówczesnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, aby na tej podstawie stwierdzić, czy było dopuszczalne zastosowanie tych podstaw prawnych, które powołane zostały w ocenianej decyzji administracyjnej. Ponadto z art. 157 § 2 kpa wynika, iż decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności zostaje wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu lub na wniosek strony. Prowadząc zaś to postępowanie organ ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Mimo więc, że decyzja wydana na podstawie art. 158 § 1 kpa ma charakter kasacyjny, nie oznacza to, że zapada ona wyłącznie po dokonaniu oceny weryfikowanej decyzji, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyrok z dnia 21 września 2000 r., sygn. akt I SA 1240/00). Brak jest zatem podstaw do uznania, iż w trakcie postępowania nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tak więc organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia prawa, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa mając jednocześnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.