I SA 1277/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skarg W.R., W.D. i C.R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... kwietnia 2003 r., nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. ..., nr hip. ...: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... lutego 2003 r., nr ...; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu: 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących W.R., W.D. i C.R. kwoty po 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 1277/03 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia ... kwietnia 2003 r., nr ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia ... lutego 2003 r., nr ... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia administracyjnego i decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr ..., z dnia ... września 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr ..., z dnia ... maja 1962 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Rady Narodowej w m. ... nr ... z dnia ... grudnia 1961 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. ..., oznaczonej nr hip. ... i stwierdzeniu, że wszystkie budynki położone na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Powołana decyzja organu nadzoru wydana została po rozpatrzeniu wniosku E.R. - byłego właściciela tej nieruchomości, który zmarł w dniu ... lipca 1993 r. W jego miejsce wstąpiły C.R., W.D. i V.R. (postanowienie Sądu Rejonowego dla ... z dnia ... lutego 1997 r., sygn. akt ...). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia ... czerwca 2000 r. utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję z dnia ... września 1999 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2002 r. (sygn. akt I SA 144/00) uchylił obydwie decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia ... lutego 2003 r., nr ... ponownie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. ... z dnia ... grudnia 1961 r., nr ..., utrzymanego w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia ... marca 1962 r., nr .... W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w perspektywicznym Planie Ogólnym ... zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. ... w dniu ... stycznia 1961 r. na oświatę, zaś korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie. Pełnomocnik C.R., W.D. i V.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, iż decyzja z dnia ... lutego 2003 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. ..., art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § kpa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustalił, co następuje: Przedmiotowa nieruchomość położona w ..., przy ul. ..., oznaczona nr hip. ..., stanowiąca własność E.R. (zaświadczenie ... Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla ... z dnia ... czerwca 2002 r., nr ...) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. ... (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 dekretu nieruchomość ta przeszła na własność Gminy m. ..., następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) przeszła na własność Skarbu Państwa. Aktualnie nieruchomość znajduje się w obrębie ewidencyjnym ..., w jej skład wchodzi: część działki ewidencyjnej nr ... - KW nr ..., stanowiąca własność Skarbu Państwa, będąca w użytkowaniu wieczystym "O." SA, działka ewidencyjna nr ... - KW nr ..., stanowiąca własność komunalną, będąca w użytkowaniu wieczystym "O." SA, część działki ewidencyjnej nr ... - KW nr ... stanowiąca własność komunalną, część działki ewidencyjnej nr ... - KW nr ... stanowiąca własność komunalną, działka ewidencyjna nr ... - KW nr ... stanowiąca własność Skarbu Państwa we władaniu A. . Zgodne z art. 7 wyżej wymienionego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, jego następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w dniu ... stycznia 1948 r. przez adwokata M.G. działającego w imieniu W.B. - pełnomocnika E.R. . Na mocy ust. 2 wyżej wymienionego art. 7 gmina winna była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dałoby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jednakże, na mocy obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ), poprzedniemu właścicielowi mogło być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 wyżej wymienionego dekretu z dnia 26 października 1945 r., również ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to jest jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także gdy nieruchomość była niezbędna dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Przedmiotowa nieruchomość w czasie wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. ... oraz utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej objęta była perspektywicznym Planem Ogólnym ... zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. ... w dniu ... stycznia 1961 r., według którego teren nieruchomości przy ul. ... przeznaczony był na oświatę. Z akt sprawy wynika, że kwestionowanym orzeczeniem z dnia ... grudnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w m. ... odmówiło przyznania prawa własności czasowej byłemu właścicielowi oraz stwierdziło jednocześnie przejęcie budynków stojących na tym gruncie na własność Skarbu Państwa ze względu na przeznaczenie nieruchomości - według planu zagospodarowania przestrzennego - pod użyteczność publiczną. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia ... maja 1962 r. utrzymał w mocy orzeczenie pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że przedmiotowy grunt został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego częściowo na cele użyteczności publiczności, a częściowo pod nowe inwestycje. W związku z powyższym nie można stwierdzić, aby w sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa wskazana w art. 156 § 1 kpa. Skoro obowiązujące w dniu wydania orzeczenia przepisy art. 7 ust. 2 wyżej wymienionego dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 3 wyżej wymienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczały możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości ze względu na jej przeznaczenie na cele użyteczności publicznej, które zostały określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznano, że decyzja z dnia ... lutego 2003 r. nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej została podpisana przez osobę do tego nieupoważnioną stwierdzono, że brak upoważnienia nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem ze względu na prawnie określony czas przechowywania upoważnień dokument ten nie zachował się do daty niniejszego postępowania, ponadto w powołanym orzecznictwie sądowym nie kwestionowano dopuszczalności podpisywana decyzji z upoważnienia Ministra Gospodarki Komunalnej bez wskazania upoważnienia. Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik W.R., W.D. i C.R. . W skardze zarzucono, że decyzje nadzorcze naruszają przepisy prawa materialnego w sposób opisany w skardze, co miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. ... oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podniesiono także, że w postępowaniu nadzorczym naruszono przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 kpa i naruszenia te miały zdaniem strony skarżącej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... lutego 2003 r., nr .... Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargi wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że podniesione zarzuty były już rozważane w postępowaniu nadzorczym. Pełnomocnik uczestnika postępowania "O." SA z siedzibą w ... wnosił o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się z dniem 1 stycznia 2004 r. właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty można było uznać za uzasadnione. Słusznie pełnomocnik skarżących zarzucił, że w postępowaniu nadzorczym pominięto wyjaśnienie i rozważenie szeregu okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Uchybienia te mogły w konsekwencji mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i spowodować przedwczesną odmowę stwierdzenia nieważności ocenianych w postępowaniu nadzorczym decyzji dekretowych. Na wstępie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1447/00 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... czerwca 2000 r., nr ... i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia ... września 1999 r., nr ... odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia ... maja 1962 r., nr ..., którą utrzymano w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. ... z dnia ... grudnia 1961 r., nr ... odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. ..., oznaczonej nr hip. ... i stwierdzające, że wszystkie budynki położone na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, że przymiot stron w postępowaniu nadzorczym zakończonym zaskarżoną decyzją po stronie K.R., W.R. i W.D. jest oczywisty, stwierdził, że nie zostało w sprawie należycie rozważone czy i jaki interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa mają w tym postępowaniu podmioty władające obecnie działką hip. nr ... czy też częścią tej działki. Sąd zobowiązał organ do jednoznacznego wyjaśnienia czy A., we "władaniu" której pozostaje obecna działka nr ... stanowiąca własność Skarbu Państwa i "O.", w zarządzie którego znajduje się część działki nr ... stanowiącej własność Skarbu Państwa posiadają przymiot strony prowadzonego postępowania nadzorczego. Żadna z zaskarżonych decyzji nie została doręczona wymienionym podmiotom, co wskazywałoby, że jeśli posiadają one przymiot strony zaistniała przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnienie wątpliwości w omawianym względzie uznano za niezbędne, dopiero wówczas przeprowadzone winno być postępowanie administracyjnym mające na celu dokonanie oceny czy spełnione w sprawie zostały przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie niniejszej zarówno organ przeprowadzający postępowanie nadzorcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. i art. 99 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ...). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym wykonał powyższe wytyczne odnoszące się do ustalenia stron tego postępowania, a następnie przeprowadził postępowanie mające na celu dokonanie oceny, czy spełnione w sprawie zostały przesłanki z art. 156 § 1 kpa, w którym to zakresie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2002 r. nie wyrażono ocen prawnych. Podzielić należy stanowisko skarżących, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia ... maja 1962 r., nr ... narusza prawo, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą można było uznać za uzasadnione. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru dokonuje oceny badanej decyzji według stanu sprawy z daty jej rozpatrzenia w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w tym trybie decyzją. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. ... (Dz. U. Nr 50, poz. 279) Gmina powinna uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej zgłoszony z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 ust. 1 tego dekretu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że rozpatrzenie wniosku dekretowego nastąpić powinno w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie orzekania, a nie jak twierdzono w skardze plan aktualny w dacie złożenia wniosku. Jak wynika z wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego ... zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m. ... w dniu ... stycznia 1961 r., który znajduje się w aktach sprawy przekazanych przez organ, teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był na cele nauki i oświaty. W lakonicznym uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z dnia ... grudnia 1961 r. odmawiającego E.R. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. ..., nr hip. ... i stwierdzającego, że budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Państwa podano, że teren nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną i uznano, że korzystanie z gruntu przez wnioskodawcę nie da się pogodzić z przeznaczenie terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji odwoławczej zaś podano, że grunt przy ul. ..., przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego częściowo na cele użyteczności publicznej, a częściowo pod nowe inwestycje i podtrzymano stanowisko, że dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe. Powyższe rozbieżności co do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego występujące w dokumentacji sprawy i w decyzjach nie zostały w postępowaniu nadzorczym należycie wyjaśnione i rozważone w świetle zarzutu, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ centralny w ogóle nie odniósł się do kwestii braku w ocenianych decyzjach rozważań dotyczących możliwości korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela. Podniesiona wyżej okoliczność w postaci rozbieżnych twierdzeń organów co do przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego wymagała szczególnie starannego wyjaśnienia i rozważenia tych kwestii przez organ nadzorczy. Należało w sposób nie budzący wątpliwości ustalić stosowne zapisy w planie zagospodarowania jaki obowiązywał w dacie rozpatrywania wniosku dekretowego i dopiero wówczas ocenić, czy zasadnie przyjęto, że dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania i w konsekwencji, czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a jeżeli tak, to czy charakter tego naruszenia nie był rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzorczy winien rozważyć w świetle całokształtu okoliczności sprawy czy odmowa własności czasowej nie stanowiła rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Jak wydaje się wynikać z korespondencji dotyczącej planowanego przeznaczenia części nieruchomości na potrzeby Ambasady ..., jaką prowadziło Ministerstwo Gospodarki Komunalnej przed wydaniem decyzji odwoławczej z dnia ... maja 1962 r. oraz wskazanego w tej decyzji przeznaczenia nieruchomości kwestia ta, jako mająca wpływ na rozstrzygnięcie wniosku dekretowego winna także być wnikliwie rozważona w postępowaniu nadzorczym. Tymczasem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ograniczył się do stwierdzenia, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem niezależnie od przyczyn wskazanych w tym artykule odmowa przyznania prawa własności czasowej mogła nastąpić także ze względu na cele wymienione w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Takie stanowisko organu nie mogło być uznane za prawidłowe. Obowiązujący w dacie rozpatrywania wniosku dekretowego art. 54 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. ... przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego gruntu stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust 2 dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Jednakże przepis ten nie został w sprawie zastosowany. Dlatego też brak jest podstaw, by dokonywać w postępowaniu nadzorczym oceny legalności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust 2 dekretu – pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa – odnosząc się do unormowania zawartego w art. 54 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W zakresie kwestii związanych z zarzutem podpisania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia ... maja 1962 r. przez osobę nieupoważnioną stwierdzić należy, że ustalenia i stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w tym względzie są prawidłowe. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.