I SA 1281/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) AWSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Banku [...] w Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002r., po rozpoznaniu wniosku Banku [...] w Z., na podstawie art. [...] § 1 i 3 KPA, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994r. nr [...]. Organ administracyjny ustalił, że Wojewoda [...] powyższą decyzją stwierdził - na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z póź. zm.) - nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę O. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Z.. Pismem z dnia 26 listopada 2001r. Bank [...] w Z. złożył wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że Bank jest użytkownikiem powyższej nieruchomości, współinwestorem budynku stojącego na tym gruncie, zajmował w nim pomieszczenia i ma takie samo prawo do tej nieruchomości jak Gmina. Zdaniem wnioskodawcy te okoliczności wykluczają komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zgłoszony wniosek za niezasadny, z uwagi na to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się - zgodnie z art. 157 § 2 KPA - na żądanie strony lub z urzędu, a Bank [...] nie wykazał, aby był stroną w postępowaniu komunalizacyjnym, nie mógł więc w sposób skuteczny złożyć niniejszego wniosku. Organ administracyjny stwierdził, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest wyłącznie przekształcenie własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a zainteresowaną gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego. Dlatego stronami tego postępowania są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel i właściwa gmina. Inne podmioty mogą brać w nim udział, jeśli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Bank natomiast nie wykazał, aby do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu prawo własności ani też, że posiada prawo zarządu, a zgodnie z prawem w stosunku do mienia Skarbu Państwa nie oddanego w zarząd, uprawnienia właścicielskie sprawował terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. -1- Sygn. akt I SA 1281/03 Nie znaleziono również podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie z urzędu. Bank, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, stwierdził, że w stosunku do spornej nieruchomości przysługuje mu roszczenie, wynikające z art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z póź. zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003r., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 KPA, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze orzeczenie oraz zawartą w jego uzasadnieniu argumentację. W dniu 05 czerwca 2003r. Bank [...] wniósł na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że Bank wspólnie z Gminą O. na spornej nieruchomości wybudował budynek i włada nim jak współwłaściciel, m.in. płacąc podatek od nieruchomości. Skarżący jest ponadto ujawniony w dziale III księgi wieczystej jako podmiot uprawniony do żądania przeniesienia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w części nieruchomości zajmowanej przez Bank. Z tych względów nie można wykluczyć skarżącego jako strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje wcześniejsze stanowisko. Podkreślił też, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego podmiotów posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych podmiotów. Z uwagi na to, że skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów wskazujących na istnienie tytułu prawnego do władania przedmiotową nieruchomością organ uznał, że Bank nie mógł być stroną postępowania komunalizacyjnego i tym samym skutecznie żądać wszczęcia postępowania przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, skarga, choć złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z póź. zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo -2- Sygn. akt I SA 1281/03 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.). Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ocena, czy wniosek złożony o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z mocy prawa, pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 KPA . Stroną postępowania w myśl art. 28 KPA jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną musi spowodować wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 §3 KPA). W orzecznictwie dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w tym postępowaniu posiadają uprawnienia strony tylko Skarb Państwa, jako właściciel mienia, gmina która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Takie określenie stron odnosi się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z póź. zm.). Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowiące ich własność, nie podlega komunalizacji (por. wyrok NSA z dnia 2001.09.18, I SA 694/00 LEX nr 78922). Wobec tego, że komunalizacja dotyczy wyłącznie prawa własności, podmioty praw obciążających komunalizowane nieruchomości nie mogą, co do zasady, być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego, które nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 1994.05.2, I SA 979/93 ONSA 1995/1/50). -3- Sygn. akt I SA 1281/03 Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że tylko podmiot, który mógł być stroną postępowania komunalizacyjnego, mógł następnie skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny, dotyczący mienia będącego przedmiotem komunalizacji, istniejący w dniu 27 maja 1990r., t.j. w dniu wejścia w życie ustawy. Na tą datę skarżący nie legitymował się żadnym tytułem do spornej nieruchomości i nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że przysługuje mu do tego gruntu prawo własności. Z tego względu organy obu instancji prawidłowo oceniły brak interesu prawnego skarżącego w postępowaniu komunalizacyjnym. Roszczenie, na które powoływał się Bank w toku postępowania przed organem administracyjnym, oparte na art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 534 z póź. zm. ), dotyczy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego a nie przeniesienia własności gruntu. Ze wskazanych wcześniej powodów możliwość wystąpienia z takim roszczeniem nie neguje prawa własności Skarbu Państwa do spornej nieruchomości, a tym samym nie daje skarżącemu praw strony w postępowaniu komunalizacyjnym. O tytule prawnym do nieruchomości nie świadczą dokumenty mające wskazywać na możliwość ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Postępowanie o ustanowienie tego prawa jest postępowaniem odrębnym od postępowania komunalizacyjnego i nie przesądza o istnieniu, bądź nie istnieniu prawa użytkowania wieczystego do komunalizowanej nieruchomości. Fakt ponoszenia nakładów na nieruchomość i kosztów ich utrzymania same przez się nie mogą mieć decydującego znaczenia dla pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy o przejęcie mienia ogólnonarodowego przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990r. Roszczenia te mają bowiem wyłącznie charakter cywilnoprawny. Z tych względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, a skarga podlega oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.). -4-