I SA 1309/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Anna Lech WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi A. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz umorzenia postępowania w pozostałej części oddala skargę I SA 1309/03 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. R. i A. R., który działał w imieniu własnym oraz w imieniu obecnie nieżyjacego brata J. R., a którego to prawa – w postępowaniu przed sądem – reprezentowali spadkobiercy ustawowi tj. synowie R. i T. R., wnosili o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Nr [...] znak [...] o odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na gruncie o powierzchni [...] m kw., położonym w W. przy ulicy [...], stanowiącym dawniej nieruchomość [...] nr hip. [...] i w pozostałej części umarzającej postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo a argumenty skarżących, mające świadczyć o zasadności ich stanowiska, okazały się bezzasadne. Na skutek reformy sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004. niniejsza skarga stała się – na podstawie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie H. i B. małżonkowie R. w dniu [...] maja 1936 r. nabyli aktem notarialnym od K. i K. małżonków G. niezabudowaną nieruchomość o powierzchni [...] m. kw., położoną we wsi R. w gminie S. w powiecie [...], mającą urządzoną księgę wieczystą nr hip. [...]. W okresie powojennym małżonkowie R. opłacali przez szereg lat od w/w nieruchomości podatki, które organy finansowe przyjmowały. W dniu [...] września 1946 r. dodatkowo Zarząd Gminny w [...] powiatu [...] wystawił zaświadczenie Nr [...] z którego wynikało, że B. i H. R. są właścicielami działki gruntu o powierzchni [...] ha położonej na terenie w/w gminy w gromadzie [...]. W dniu [...] lipca 1958 r. małż. R. powiadomili pisemnie Prezydium [...] Rady Narodowej w [...], że wspomniana nieruchomość została zajęta przez Biuro Budowy [...] na zlecenie i na rzecz [...] Zjednoczenia [...] "[...]". Jednocześnie małżonkowie R. wyrazili zgodę na przekazanie Państwu swojej nieruchomości, ale w zamian za otrzymanie działki zamiennej. W dniu [...] października 1959 r. zmarł B. R. a spadek po nim nabyli żona i trzej synowie tj J., S. i A. R. w częściach równych tj. po ¼ części spadku, z wyłączeniem majątku objętego w chwili śmierci spadkodawcy wspólnością ustawową. Udział ten nabyli tylko synowie po 1/3 części spadku ( postanowienie Sądu Powiatowego W. sygn. Akt [...]). Po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia [...] kwietnia 1963 r. Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] powiadomiło w/w, że przedmiotowa nieruchomość została przyłączona do obszaru administracyjnego [...] jeszcze przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279), co zostało ustalone przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji [...] w oparciu o dokumenty kartograficzne dotyczące terenu byłej kolonii [...]. Podniesiono również, że ponieważ byli właściciele nie złożyli – w oparciu o przepis art. 7 powołanego dekretu – wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i nieruchomość ta przeszła na własność Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r. ) tj. dniem 12 marca 1958 r., nie zachodzi możliwość przyznania odszkodowania w trybie przepisu art. 53 powołanej wyżej ustawy. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. Nr [...] stwierdzono, że z dniem 27 maja 1990 r. Związek [...] nieodpłatnie nabył z mocy samego prawa własność nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] , stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m kw. – na zasadzie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ). Następnie – zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy mienie należące do Związku [...] stało się mieniem W., zaś decyzją Nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. stwierdzono – na zasadzie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. ) – nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w W. prawa wieczystego użytkowania na w/w gruncie, w skład którego – jak wspomniano - wchodzi przedmiotowa działka o powierzchni [...] m kw. W dniu [...] lutego 1976 r. zmarła H. R. a spadek po niej nabyli synowie J., S. i A. R. w częściach równych. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1996 r. wystąpili oni o cyt. " spowodowanie zwrotu zagarniętego mienia w postaci działki na terenie [...] o powierzchni [...] m kw". W wyniku kilkakrotnego rozpoznawania sprawy decyzją Zarządu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. orzeczono o odmowie przyznania skarżącym prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej działki a w pozostałym zakresie umorzono postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w celu ustalenia w sposób jednoznaczny czy przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, Wydział Gospodarki Gruntami Zarządu [...] wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o wyjaśnienie tej kwestii. Odpowiadając zaś na to wystąpienie Dyrektor Archiwum, w piśmie z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] poinformował, że nieruchomość ta została włączona w granice administracyjne m. st. Warszawy z dniem 27 września 1938 roku ( Dz. U. R.P. Nr 72, poz. 518). Jednocześnie organ ustalił, że objęcie gruntu przez Gminę [...] nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego w W. Nr [...]. W związku z tym, ponieważ byli właściciele nieruchomości nie złożyli – zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 i 2 cytowanego dekretu - w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, wniosku o przyznanie im prawa własności czasowej ( obecnie wieczystego użytkowania) brak było podstaw prawnych do przyznania im tego prawa. Organ rozważył przy tym również możliwość przyznania skarżącym prawa wieczystego użytkowania w oparciu o inne podstawy prawne. Zgodnie bowiem z przepisami uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie ( M. P. Nr 6, poz. 18 ) byli właściciele mogli składać wnioski o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego w terminie do 31 lipca 1965 r., natomiast wg przepisu art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powielającym zapis z art. 82 już nieobowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste należało złożyć w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Ponieważ wszystkie te terminy, mające zresztą charakter prekluzyjny, nie zostały w niniejszej sprawie dochowane organ uznał, iż roszczenie skarżących o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania - w oparciu o wyżej powołane podstawy prawne - wygasło. Dodatkowo zauważono, że rozporządzenie wykonawcze do przepisu art. 7 ust.1 cytowanego dekretu, które określało by zasady i sposób ustalania odszkodowania za przejęte przez Państwo nieruchomości [...] nigdy nie zostało wydane a prawo do odszkodowania za grunty przejęte w wyniku działania w/w dekretu wygasło na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzednim właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym, którym wygasły prawa do odszkodowania a którzy złożyli wnioski o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. może być przyznana jedna nieruchomość, ale zwrot nieruchomości przysługuje jedynie właścicielom działek zabudowanych, przedmiotowa zaś działka do takich nie należała. Z tych powodów, wobec braku podstaw prawnych do przyznania wnioskodawcom odszkodowania za utraconą nieruchomość, postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Rozpoznając sprawę w toku instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta [...] uznając, że w postępowaniu przed organem I instancji dostatecznie zostało udowodnione położenie przedmiotowej nieruchomości na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kolegium podzieliło także stanowisko, iż ponieważ nie został złożony w terminie wniosek o przyznanie własności czasowej, obecnie zgłoszone roszczenie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania musiało być załatwione odmownie. Okoliczność, że informacja o objęciu przez Gminę gruntów – w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 6, poz. 43) - została podana do publicznej wiadomości jedynie przez opublikowanie jej w Dzienniku Urzędowym, z pominięciem ogłoszenia w prasie poczytnej w całym mieście i rozplakatowania – w ocenie organu - nie stała na przeszkodzie uznania, iż nastąpiło objęcie przez gminę gruntu w posiadanie. W tym zakresie Kolegium powołało się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 32/99 ( opubl. ONSA 2000/4/142). Ponadto organ II instancji podniósł , iż ponieważ przedmiotowa działka nie została wywłaszczona na podstawie przepisów ogólnych ustawy o gospodarce nieruchomościami ani ustaw ją poprzedzających, uniemożliwia to ewentualny zwrot nieruchomości jako zbędnej na cel określony w wywłaszczeniu lub przyznanie odszkodowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Sądu przez synów byłych właścicieli nieruchomości tj. S. R. i A. R., który działał w imieniu własnym oraz w imieniu zmarłego w dniu [...] maja 2002 r. brata J. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2002 r. sygn. akt [...] ujawniono, że spadek po J. R. nabyli jego synowie R. i T. R. W skardze podniesiono, że Kolegium nieprawidłowo przyjęło, iż dostatecznie został udowodniony fakt położenia przedmiotowej nieruchomości na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zaświadczenia z 1946 r. stwierdzającego, iż małżonkom R. przysługuje prawo własności oraz, że dzielnica [...] została włączona do granic [...] dopiero w 1951 r. Wg skarżących pismo Dyrektora Archiwum Państwowego [...] nie stanowi dostatecznego dowodu w sprawie, ponieważ określa ono stan istniejący w dacie [...] września 1938 r. a nie w dacie wejścia w życie wspomnianego dekretu. Ponadto skarżący zarzucili, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 6, poz. 43 ) – obejmowanie w/w gruntów do tej pory nieobjętych następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...] podanych do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism wydawanych w [...] oraz przez rozplakatowanie, która to okoliczność została przez organ pominięta. Wg skarżących Kolegium nie odniosło się także w uzasadnieniu swej decyzji do faktu, że małżonkowie R. opłacali za przedmiotową nieruchomość podatki po roku 1945 a opłaty te były przyjmowane przez organy administracji i żadna z nich nie została zwrócona. W skardze zarzucono również, że Kolegium nie zajęło także stanowiska co do braku dowodu na okoliczność istnienia protokołu z przejęcia nieruchomości poprzez gminę [...] oraz braku dowodu istnienia dokumentów inwentaryzacyjnych. Skarżący podnieśli także, iż żaden z organów nie rozważył brzmienia przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowań stosuje się odpowiednio do działki, która przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawienie faktycznego władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. Zdaniem skarżących przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż w tym celu została w 1936 r. zakupiona przez małżonków R., którzy utracili faktyczne władztwo nad nieruchomością w 1958 r. Wreszcie skarżący stwierdzili, iż choć pisma rodziców nie zawierały wniosku o ustanowienie własności czasowej wyrażonego w sposób dosłowny to podejmowane przez nich starania o odzyskanie nieruchomości świadczą, iż złożenie tego rodzaju wniosku było ich intencją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle obowiązujących przepisów prawa skargę należy uznać za nieuzasadnioną, choć analizując przedstawiony wyżej stan faktyczny trzeba stwierdzić, że postępowanie organów administracyjnych w stosunku do skarżących oraz ich poprzedników prawnych nie zawsze było właściwe. Uwaga ta odnosi się w szczególności do faktu wydania przez Zarząd Gminy [...] nieprawidłowego w swej treści zaświadczenia w 1946 r. stwierdzającego, że B. i H. R. są właścicielami przedmiotowej działki w gromadzie [...]. Istnienie tego wprowadzającego w błąd zaświadczenia nie może jednak wpływać na ocenę prawną zasadności żądania. Należy podzielić w tym zakresie stanowisko organów, że kwestia położenia przedmiotowej nieruchomości na obszarze [...], który został objęty działaniem dekretu z 1945 r. - w świetle informacji udzielonej przez Dyrektora Archiwum Państwowego – została całkowicie wyjaśniona. To, że pismo to operuje datą 1938 r. a nie odnosi się do 1945 r.- jak podnoszą to skarżący – jest obojętne dla rozstrzygnięcia, gdyż w piśmie tym podano rok, w którym sporny grunt został włączony w granice miasta [...], co należy rozumieć, iż po prostu stan taki istniał od 1938 r. i cały czas trwa. Nietrafne są także zarzuty odnoszące się do ustalenia, że Gmina nieprawnie objęła grunt w posiadanie, bowiem okoliczność ta nie została podana do publicznej wiadomości w sposób dokładnie taki, jaki przewidywały to przepisy Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy. Kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., na którą Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji się powołało. Przypomnieć wypada, iż w orzeczeniu tym Sąd stanął na stanowisku, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w dzienniku urzędowym. Z dokonaniem bowiem ogłoszeń w poczytnym piśmie codziennym czy rozplakatowaniem w/w rozporządzenie nie wiązało żadnych skutków prawnych. Za niezasadne należało uznać również twierdzenie, że choć byli właściciele nieruchomości nie zgłosili wniosku o przyznanie im własności czasowej, to w istocie rzeczy – biorąc pod uwagę ich zaangażowanie w odzyskanie nieruchomości i podejmowane starania – można przyjąć, że zgłoszenie takiego wniosku było ich intencją. Postępowanie administracyjne może toczyć się z urzędu albo na żądanie strony. Powoływany przepis art. 7 dekretu z 1945 r. nie przewidywał działania organów z urzędu a przyznanie prawa własności czasowej uzależniał – wychodząc z założenia, że to jednostka rozporządza swoim prawem -od złożenia przez dotychczasowych właścicieli stosownego wniosku. Wszczęcie zatem postępowania mogło nastąpić jedynie po złożeniu konkretnego oświadczenia woli i nie jest możliwe w tym wypadku przyjęcie, że istnienia takiego wniosku można domyślać się czy dorozumiewać. Nie można także uzasadniać tego faktem, że byli właściciele opłacali przez szereg lat podatki od gruntu, który nie był już ich własnością a organy opłaty te przyjmowały. Praktyka ta nie była na pewno prawidłowa, co wcześniej już Sad zauważył, ale wadliwość ta pozostaje bez wpływu na ustalenie, że wniosek o ustanowienie własności czasowej nie został nigdy w sprawie złożony. Odnosząc się do roszczenia skarżących opartego na przepisie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, że stanowi ono odrębne roszczenie od tego, które było przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie ( zwrot wywłaszczonej nieruchomości ), choć pozostaje z nim w związku. Zostało ono ponadto podniesione dopiero w skardze skierowanej do sądu. Ponieważ rozstrzygnięcie o zasadności tego żądania wiąże się z przeprowadzeniem postępowania dowodowego co do w większości innych, dodatkowych okoliczności, winno być ono odrębnie przez skarżących zgłoszone i rozpatrywane tym bardziej, że przy zgłoszeniu wniosku opartego na przepisie powołanego art. 215 ust. 2 nie obowiązują żadne terminy warunkujące dopuszczalność jego wniesienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sad z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.