I SA 1357/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. i H. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. I SA 1357/03 UZASADNIENIE W dniu [...] czerwca 2003 r. wpłynęła do Naczelnego Sadu Administracyjnego skarga J. i H. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] maja 2003 r. Z dniem 1 stycznia 2004 r. sprawa została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...], z dnia [...] stycznia 2003 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. znak [...], stanowiącej o nabyciu przez Gminę Miasto S. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, co następuje. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wystąpili J. i H. L., podnosząc, że przekazana nieruchomość była ich własnością, a nie własnością Skarbu Państwa, a zatem decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wspominanej decyzji, wskazując, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Stronami postępowania komunalizacyjnego mogą zaś być wyłącznie Skarb Państwa oraz właściwa gmina. Inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu, jeżeli wykażą, iż mienie będące przedmiotem komunalizacji stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. W omawianej sprawie organ uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nigdy nie była własnością J. i H. L. W związku z tym nie posiadają oni przymiotu strony postępowania administracyjnego i nie mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozpatrując wniosek J. i H. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swój pogląd, że wnioskodawcy nie wykazali, iż posiadają tytuł prawny do spornej nieruchomości. Nie korzystają wobec tego w omawianej sprawie z przymiotu strony. Nie przedstawili oni bowiem odpisu z księgi wieczystej, z którego wynikałby, że w stosunku do działki nr [...] o powierzchni [...] m2 przysługuje im prawo własności, bądź który potwierdziłby, iż J. i H. L. nabyli na podstawie umowy z dnia [...] lipca 1972 r. (akt notarialny rep. [...]) prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni nie [...] m2, lecz [...] m2, gdyż w skład tej działki wchodzi obszar działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Organ nie znalazł zatem podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Nadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby treść kwestionowanej decyzji pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, powodującej niemożność jej zaakceptowania jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa, co przemawiałoby za wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenie jej nieważności. Z powyższych względów Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2003 r., utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Suwalskiego. Na powyższą decyzję J. i H. L. złożyli [...] czerwca 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż wbrew twierdzeniom organu posiadają tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Tytułem tym jest warunkowa umowa sprzedaży (akt notarialny rep. [...]) z dnia [...] września 1965 r. oraz umowa sprzedaży z dnia [...] lipca 1972 r. (akt notarialny rep. [...]), które przeniosły własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów - jako działka nr [...]. Warunkiem zawarcia drugiej z powyższych umów było nieskorzystanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z prawa pierwokupu. Jak wynika z treści aktu notarialnego działka [...] wydzielona została z działki nr [...] na podstawie planu Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w S. z dnia [...] kwietnia 1960 r., zatwierdzonego orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1960 r. Plan podziału i mapa stwierdzają, że działkę nr [...] podzielono na [...] części, przy czym działka nr [...] o powierzchni [...] m2 składała się z gruntów ornych o powierzchni [...] m2 oraz drogi o powierzchni [...] m2 i usytuowana była w środku dzielonej nieruchomości. Skarżący podkreślili że, zgodnie z aktem notarialnym i planem podziału przedmiotem sprzedaży była działka nr [...] zawierająca drogę, określoną w planie podziału jedynie jako strukturę gruntów dla celów klasyfikacji, a nie jako wyodrębniona działkę. W umowie z dnia [...] lipca 1972 r., którą małżonkowie L. ostatecznie nabyli własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisano, iż z najnowszych pomiarów wynika, że powierzchnia tej nieruchomości wynosi [...] m2 . Jak zauważyli skarżący, zapisy umowy z dnia [...] lipca 1972 r. wskazują na to, że nastąpiło przeniesienie własności tej samej działki, o którą chodziło w warunkowej umowie sprzedaży z dnia [...] września 1965 r. (tożsamość numeru działki i jej powierzchni, z zastrzeżeniem, że według nowych pomiarów powierzchnia działki jest mniejsza o powierzchni [...] m2 ). W umowie brak jest jednak adnotacji, że zmniejszenie powierzchni działki nastąpiło w wyniku jej podziału. Skarżący podnieśli także, że według najnowszych pomiarów droga miała powierzchni [...] m2 a nie jak poprzednio wyliczono [...] m2. Oznacza to, że nabyli oni działkę nr [...], w skład której wchodziła droga, niezależnie od jej powierzchni, którą kolejne pomiary określają odmiennie. Zgodnie z aktem notarialnym z księgi wieczystej KW nr [...] wydzielono działkę [...] i założono dla niej księgę wieczysta KW nr [...]. Skarżący stwierdzili, że gdyby z działki nr [...] nastąpiło wydzielenie nowej działki jako drogi, to dokonano by stosownego zapisu w KW nr [...]. Tak się jednak nie stało, natomiast w niewiadomych okolicznościach w ewidencji gruntów drogę jako działkę o powierzchni [...] m2, wchodzącą w skład działki nr [...] wydzielono ze struktury gruntów tej działki i zaewidencjonowano tę drogę jako nową działkę o tej samej powierzchni oznaczoną nr [...] i przypisano jej własność Skarbowi Państwa. Zdaniem skarżących niesłuszne jest twierdzenie Urzędu Miejskiego w S., że działka od 1966 r., tzn. od założenia operatu ewidencji gruntów była własnością Skarbu Państwa jako droga o nr [...], bowiem mapa sytuacyjna załączona do aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1972 r. nie przedstawiała drogi jako działki nr [...]. Działka nr [...] nie posiada oddzielnej księgi wieczystej wydzielonej z księgi wieczystej założonej dla nieruchomości [...]. Podsumowując, skarżący stwierdzili, że posiadają tytuł prawny do działki oznaczonej jako droga, wchodzącej w skład działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] i KW [...]. Natomiast Skarb Państwa nie posiadał prawa własności tej działki, potwierdzonego w księdze wieczystej. Wobec powyższego skarżący posiadają także interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], bowiem narusza ona ich prawo własności i stanowi podstawę do wpisania prawa własności przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej na rzecz Miasta S. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniach swoich decyzji wydanych w pierwszej i drugiej instancji. Podkreślił przy tym po raz kolejny, iż stronami postępowania komunalizacyjnego mogą być tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa gmina, gdyż postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Organ uznał, że ani z umowy z dnia [...] lipca 1972 r., mocą której skarżący nabyli własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ani z założonej dla niej księgi wieczystej Kw [...] nie wynika, aby skarżący legitymowali się tytułem własności do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołując się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych stwierdził, że J. i H. L. nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], i zatem nie mogą również żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, skarga, choć złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z pón. zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z pózn. zm.). Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ocena, czy wniosek złożony o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z mocy prawa, pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stroną postępowania w myśl art. 28 kpa jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną musi spowodować wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa). W orzecznictwie dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w tym postępowaniu posiadają uprawnienia strony tylko Skarb Państwa, jako właściciel mienia, gmina która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Takie określenie stron odnosi się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowiące ich własność, nie podlega komunalizacji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r., I SA 694/00 LEX nr 78922). Wobec tego, że komunalizacja dotyczy wyłącznie prawa własności, podmioty praw obciążających komunalizowane nieruchomości nie mogą, co do zasady, być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego, które nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 2 maja 1994 r., I SA 979/93 ONSA 1995/1/50). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że tylko podmiot, który mógł być stroną postępowania komunalizacyjnego, mógł następnie skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny, dotyczący mienia będącego przedmiotem komunalizacji, istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Na tą datę skarżący nie legitymował się żadnym tytułem do spornej nieruchomości i nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że przysługuje mu do tego gruntu prawo własności. Z tego względu organy obu instancji prawidłowo oceniły brak interesu prawnego skarżącego w postępowaniu komunalizacyjnym. Małżonkowie J.i H. L. powołują się na fakt zawarcia w dniu [...] września 1965 r. warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z jej postanowieniami małżonkowie Z. zobowiązali się przenieść na skarżących własność działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Jednak w dniu [...] lipca 1972 r. doszło do zawarcia umowy rozporządzającej przenoszącej własność nieruchomości oznaczonej nr [...]. W akcie notarialnym znalazł się zapis, że na podstawie warunkowej umowy sprzedaży małżonkowie Z. sprzedali skarżącym działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, która po najnowszych pomiarach zawiera obszar [...] m2. Skarżący podpisując akt notarialny w dniu [...] lipca 1972 r. mieli zatem świadomość różnicy dotyczącej powierzchni nabytej przez nich nieruchomości i zaakceptowali przejęcie własności gruntu o powierzchni [...] m2. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie [...]. Sąd stwierdził tam, że strony umowy z dnia [...] lipca 1972 r., która pierwotnie miała być umową jedynie o skutku rozporządzającym, zawarły nową umowę przeniesienia własności nieruchomości o podwójnym skutku. Taką konsekwencję zachowania stron wyprowadzić należy z faktu, że skoro strony zamieściły w umowie rzeczowej postanowienia odbiegające w istotny sposób od umowy zobowiązującej, to tym samym zgodziły się na jej niewykonywanie i zawarły nową umowę o skutkach obligacyjnych i rzeczowych zarazem ("Prawo obrotu nieruchomościami" – pod red. Stanisława Rudnickiego Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1999 r., s. 530). Nowa umowa zawarta przez powodów z R. Z. i spadkobiercami jego zmarłej żony J. jest umową ważną, a jej postanowienia są w pełni skuteczne. Zawarte w tekście aktu notarialnego oznaczenie powierzchni sprzedawanej skarżącym działki nie może być przez nich obecnie kwestionowane, ponieważ występując jako nabywcy, zgodzili się oni na przejście własności nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o powierzchni [...] m2. Wyraźne oświadczenie w tym zakresie znajduje się w § 2 umowy. Najbardziej jednak istotnym w niniejszej sprawie jest stan ksiąg wieczystych KW nr [...] i KW [...] w związku z treścią art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 16, poz. 147). Przepis ten stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własności lub inne prawo rzeczowe. Zatem treść księgi wieczystej rozstrzyga o treści i zakresie nabytego prawa. Małżonkowie J. i H. L. wnieśli przeciwko Gminie Miasta S. pozew o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych KW nr [...] i KW nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, w ten sposób, aby w księgach tych ujawnić fakt nabycia przez nich własności nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] (poprzednio [...]) wyodrębnionej jako droga z działki nr [...]. Wskazali, że pozwana Gmina figuruje jako właściciel tej nieruchomości jedynie w wyniku błędnych zapisów w ewidencji gruntów i bezpodstawnej decyzji komunalizacyjnej. Powodowie podnieśli, że są właścicielami działki stanowiącej drogę o nr [...] (obecnie [...]), gdyż ją nabyli od R. i J. Z. na podstawie warunkowej umowy sprzedaży działki oznaczonej nr geod. [...] zawartej w 1965 r. oraz umowy z 1972 r. przenoszącej własność wyżej wymienionej nieruchomości. Zdaniem powodów różnica powierzchni działki w wymienionych aktach notarialnych wynika z oczywistej omyłki, gdyż pomiędzy zawarciem umowy zobowiązującej, a zawarciem umowy rozporządzającej nie nastąpił podział działki [...] i nie uległa zmianie jej numeracja. Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie [...] oddalił powództwo i apelacja od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie [...]. Tak więc skarżący nie wykazali, aby posiadali jakiekolwiek prawo do spornej nieruchomości. Nie byli zatem stroną postępowania komunalizacyjnego i obecnie nie mogą skutecznie wnieść o wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Należy w tej sytuacji stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.