I SA 1359/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Janina Antosiewicz (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2004 r. sprawy ze skarg H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działkę nr [...] położoną w W. przy ul. [...] oddala skargę I SA 1359/02 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Starosty Powiatu W. z [...] stycznia 2002 r., umarzającej postępowanie w sprawie odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, położoną przy ul. [...] i przeznaczoną pod drogę utrzymał, w mocy powyższą decyzję. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji powołał się na przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 Nr 46, poz. 543) w myśl którego odszkodowanie przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie czy wnioskodawca utracił własność gruntu jest podstawową przesłanką do rozpatrzenia wniosku. Sam fakt przeznaczenia gruntu pod drogę dojazdową nie stanowi o przejściu gruntu na własność gminy. Akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że gmina jest właścicielem działki nr [...]. Strona opiera swe żądanie wyłącznie na fakcie przeznaczenia działki pod drogę dojazdową i przyjętym domniemaniu, że okoliczność ta automatycznie pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności nie wskazując jednak żadnego dowodu potwierdzającego zmianę właściciela. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. Ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności. Osoba żądająca odszkodowania musi posiadać zarówno podstawy faktyczne i prawne. Organ odwoławczy uznał ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Starostę za prawidłową, jak również podzielił stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania odszkodowawczego (art. 105 kpa). Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. W., reprezentowana przez radcę prawnego R. P. Skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez nierozpoznanie zarzutów skarżącej oraz błędne zastosowanie art. 105 kpa, a także ewentualne naruszenie art. 19 kpa. W uzasadnieniu skarżąca powołuje się na decyzję z dnia [...] marca 1993 r., którą zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej na terenie gminy W. [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...]. Podział został dokonany zgodnie z zatwierdzonymi uchwałą nr XXXV/199/92 Rady Miasta W. z dnia 28 września 1992 r. zmianami do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. z 1982 r. Projekt podziału został prawomocnie zatwierdzony w 1993 r., a zatem pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętych na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wykładni tego przepisy dokonał Trybunał Konstytucyjny i w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. (W 13/92) wyjaśnił, że użyte w art. 10 ust. 5 ustawy sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic, przeznaczonych do obsługi nowych działek powstałych w wyniku tego podziału. Przedmiotowa działka bezspornie została przeznaczona pod ulicę do obsługi działek powstałych w wyniku podziału okoliczności tej organy nigdy nie kwestionowały. Przepis art. 10 ust. 5 w przedstawionym stanie faktycznym daje podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej. Skutek w postaci nabycia przez gminę własności nastąpił już w 1993 r. powodując powstanie praw i obowiązków i do ich analizy powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ocena stanu faktycznego przez pryzmat regulacji zamieszczonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami stanowi jaskrawe naruszenie prawa. Pogląd ten podziela A. Bura (Sam. Teryt. 2001/5/18), który stwierdził, że zastosowanie art. 98 u.g.n. może dotyczyć jedynie gruntów, które po dniu 31 grudnia 1998 r. zostały zajęte pod drogi publiczne. Wojewoda nie odniósł się do zarzutu skarżącej dot. niewłaściwego zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezastosowania art. 10 ust. 5 u.g.g., i wn., nie wyjaśniając także z jakiego powodu pominął treść wykładni tegoż przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. Z tego powodu zarówno decyzja Starosty jak i decyzja ostateczna noszą cechy dowolności i nie mogą się ostać. Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nie jest organem właściwym do prowadzenia uzgodnień w kwestii odszkodowania za działkę. Jeśli tak było istotnie powinien przekazać sprawę do rozpoznania a nie umarzać postępowania. Zdaniem skarżącej zastosowanie art. 105 kpa było nieprawidłowe. Zdarzenia dające podstawę do wypłaty odszkodowania miały miejsce już blisko 10 lat. Mimo tak długiego czasu sprawa nie została rozpoznana z powodu opieszałości organów administracji. Skarga domaga się uchylenia decyzji bądź też w przypadku uznania, że rażąco naruszono prawo – stwierdzenia ich nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda stwierdził, iż nie są one zasadne i pozostają w sprzeczności z art. 241 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy powołanego przepisu ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc. Art. 233 nowej ustawy stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie prowadzi się na podstawie jej przepisów. Rozpoznając wniesioną skargę po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego – w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) właściwym w tej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stosuje przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Kognicja sądu administracyjnego – stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnymi sprowadza się do kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Dokonując oceny zgodności zaskarżonych decyzji z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa przy ich wydaniu. Postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczonej nr [...] zostało zakończone decyzją Burmistrza Dzielnicy Gminy [...] [...] marca 1993 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Postępowanie o odszkodowanie za działkę nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczoną na drogę z wniosku H. W. zakończyło się decyzją ostateczną Prezydenta W. z [...] czerwca 1994 r. o odmowie ustalenia odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 1996 r. w sprawie IV SA 322/95 stwierdził nieważność obu decyzji z uwagi na wydanie ich przez organy niewłaściwe w sprawie, bowiem orzekały w niej organy samorządowe, podczas gdy z przepisu art. 10 ust. 5, 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 5 pkt 1 lit. "c" ustawy kompetencyjnej z 17 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) właściwe były organy administracji państwowej. Po wyroku NSA strona ponowiła w dniach 10 czerwca 1997 r. i 5 listopada 1997 r. wniosek o odszkodowanie za grunt, który w wyniku podziału, przeznaczony został pod drogę. Wniosek ten został załatwiony przez Starostę Powiatu W. decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. W tej dacie obowiązywała już ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 200 r. Nr 46, poz. 543), która w art. 241 stanowi o utracie mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zaś w art. 233 nakazuje do spraw wszczętych, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w nowej ustawy stosowanie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na własność gminy przechodzą z mocy prawa z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe. Z materiałów zebranych przez organ wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, iż powstała w wyniku podziału nieruchomości nr [...] działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczona jest pod drogę, służącą do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Jednakże obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na terenie podlegającym podziałowi powstania ulicy, stanowiącej drogę gminną, bądź też inną drogę publiczną. Przedmiotowa działka stanowi własność osoby fizycznej. W takiej sytuacji nie następuje bowiem skutek przewidziany w przepisie art. 98 § 1 ust. 1, a więc własność działki nie przechodzi na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Brak jest zatem przesłanek do ustalenia odszkodowania, o którym stanowi przepis art. 98 ust. 3. Zasadnie wobec tego Starosta – po ustaleniu powyższej sytuacji – przyjął, iż skoro wydzielona droga nie jest drogą publiczną, wymienioną w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy, nie zachodzi przesłanka uzasadniająca orzekanie w trybie decyzji administracyjnej i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zastosowanie art. 105 § 1 kpa było więc zasadne i wynikało z braku podstaw do działania organu w formie władczej w postaci decyzji administracyjnej. Zaskarżone decyzje odpowiadają zatem obowiązującemu prawu. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.