I SA 1374/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) WSA Krystyna Kleiber Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. W dniu 17 czerwca 2003 r. została wniesiona przez pełnomocnika Z. W., radcę prawnego A. R., skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2002 r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości [...]. Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność Z. W., położona w W. przy ul. [...] bez numeru, oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Urzędu W. Wydziału [...], z dnia [...] sierpnia 1983 r., w celu utworzenia "Strefy Bezpośredniego Zagrożenia Hałasem od Pracy Lotniska [...]". Wnioskiem z dnia 11 maja 1999 r. Z. W. wystąpiła o zwrot tej nieruchomości, uzasadniając, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] września 2002 r. odmówił zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że grunt objęty roszczeniem nie może podlegać zwrotowi na rzecz byłego właściciela z uwagi na to, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 137 ustawy z dnia 21 lipca 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Wskazano, że decyzja o lokalizacji szczegółowej pod realizację "Strefy Bezpośredniego Zagrożenia Hałasem od Pracy Lotniska [...]" nie utraciła ważności, realizację zadania rozpoczęto przed upływem 7 lat, a inwestycja została zakończona. Ponadto Ministerstwo Infrastruktury Departament Lotnictwa Cywilnego pismem z dnia 11 marca 2002 r. potwierdziło fakt, że przedmiotowy grunt jest wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik Z. W.. W uzasadnieniu zakwestionowano zasadność rozstrzygnięcia, podnosząc, że z art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 z późn. zm.) wynika możliwość pozostawienia nieruchomości włączonej do strefy ochronnej w posiadaniu dotychczasowego właściciela. Wskazano też, że podmiot, na którego wniosek dokonano wywłaszczenia nie objął gruntu we władanie przez okres co najmniej kilkunastu lat od daty wywłaszczenia. Ponadto nie mogło dojść do utworzenia strefy ochronnej z uwagi na brak wydania przepisów wykonawczych do powołanej ustawy, dotyczących stref ochronnych. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 a, 136 ust 3 i 137 ustawy z dnia 21 lipca 1998 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody zebrany materiał dowodowy nie dał podstaw do uwzględnienia odwołania, a ocena stanu faktycznego dokonana przez organ pierwszej instancji, chociaż całkowicie różna od oceny przedstawionej w odwołaniu, nie budzi zastrzeżeń. Stwierdzono też, że przesłanki wskazane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmują sytuacji, w której nieruchomość jest wykorzystywana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - stan gruntu oraz sposób jego zagospodarowania nie mają znaczenia dla oceny wniosku o zwrot nieruchomości. Natomiast powołanie się w odwołaniu na przepis art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest nietrafne, gdyż dotyczy on innej sytuacji faktycznej. Wskazano również, że obowiązek wydania rozporządzenia określającego tryb i warunki ustanawiania, zagospodarowania i użytkowania stref ochronnych został wprowadzony dopiero z dniem 1 lipca 1989 r., a więc już po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Skargę od niniejszej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Z. W., radca prawny A. R.. W uzasadnieniu podniesiono, że organy rozpatrujące sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego, w tym przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, iż zgodnie z decyzją wywłaszczeniową nieruchomość była niezbędna pod rozbudowę lotniska komunikacyjnego, a nie jak stanowią zaskarżone decyzje, pod realizację "Strefy Bezpośredniego Zagrożenia Hałasem od Pracy Lotniska [...]". Ponadto tworzenie strefy ochronnej nie było związane z koniecznością odjęcia prawa własności. Z przepisu art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jednoznacznie wynikała możliwość dalszego pozostawienia nieruchomości włączonej do strefy ochronnej w posiadaniu dotychczasowego właściciela. Nie można też, zdaniem pełnomocnika skarżącej uznać, że doszło do utworzenia jakiejkolwiek strefy. Art. 71 ust 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej zobowiązywał Radę Ministrów do wydania rozporządzenia określającego zasady tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, jednak przepisy wykonawcze nie zostały wydane. Z tego względu pozostawienie wywłaszczonej nieruchomości odłogiem przez wiele lat oznacza, że przedmiotową nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami były właściciel może domagać się jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, skarga choć złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przepis art. 136 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) zwanej dalej "ustawą" stanowi, iż nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczaniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą zgodnie z art. 136 ust 3 wyżej wymienionej ustawy żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca jeżeli stosownie do art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Skarżąca twierdzi, że nieruchomość będąca przedmiotem sporu decyzją Naczelnika Dzielnicy Urzędu W. z dnia [...] sierpnia 1983 r. wywłaszczona została pod " rozbudowę lotniska". Strefa ochronna wokół lotniska, na terenie której znajduje się działka nr [...] nie stanowi elementu "rozbudowy lotniska", a zatem przeznaczenie działki na ten cel, nie jest jej wykorzystaniem na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Pozostaje w tej sytuacji odpowiedzieć na pytanie, na jaki w istocie cel została wywłaszczona sporna nieruchomość, bowiem dopiero wówczas możliwe będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy cel ten został zrealizowany. Z sentencji decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie wynika cel wywłaszczenia, natomiast został on wskazany w uzasadnieniu, które zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeku postępowania administracyjnego jest integralną częścią decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nieruchomość wymieniona w niniejszej decyzji jest niezbędna pod budowę lotniska komunikacyjnego zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1978 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta W.. Przy takim sformułowaniu zasadnym jest wniosek, że cel wywłaszczenia został szczegółowo określony w wyżej wymienionej decyzji nr [...] na którą wskazuje uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej. Wspomniana wcześniej decyzja nr [...] z dnia [...] września 1978 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, ustala miejsce i warunki realizacji strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy lotniska [...], obejmującej teren przylegający od wschodniej i południowej strony do lotniska. Na terenie wskazanym na mapie, będącej integralną częścią decyzji, znajduje się wywłaszczona nieruchomość, co nie jest kwestionowane w toku postępowania. Art. 71 ust 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6) obowiązujący w dacie wydania wyżej wymienionej decyzji stanowił, że w wypadku, gdy mimo zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych nie mogą być wyeliminowane lub ograniczone szkodliwe oddziaływanie na środowisko powodowane działalnością wykonywaną w obiekcie budowlanym, albo na terenie nieruchomości, jeżeli równocześnie za utrzymaniem takiej działalności przemawia interes społeczny dla tego obiektu lub nieruchomość może być ustanowiona strefą ochronną. Jest niewątpliwe, że stopień natężenia hałasu na nieruchomościach sąsiadujących z lotniskiem "[...]" był i jest tak znaczący, że wymagał i wymaga ustanowienia strefy ochronnej od zagrożenia hałasem. Istnienie tej strefy nie jest związane z określonymi inwestycjami, raczej z systemem zakazów ograniczających możliwość długotrwałego przebywania na terytorium strefy. Dlatego też nie można uznać za trafny argument skarżącej, iż wobec braku przepisów wykonawczych, wydanych w oparciu o przepis art. 71 ust 2 wyżej wymienionej ustawy, nie można uznać, że doszło do realizacji jakiejkolwiek strefy, ponieważ nie wiadomo co takowa miałaby oznaczać. Oba wymienione w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego celu inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji. W omawianej sprawie cel wywłaszczenia nie wygasł, bowiem w dalszym ciągu istnienie strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy lotniska "[...]" jest konieczne. Wywłaszczona nieruchomość, jak wynika z pisma Ministerstwa Infrastruktury Departamentu Lotnictwa Cywilnego z dnia 11 marca 2002 r. położona jest w granicach istniejącej wokół lotniska strefy ochronnej i wykorzystywana jest zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] września 1978 r. Wszystko to powoduje, iż brak jest przesłanek zbędności dla celu wywłaszczenia o którym mówi art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepis art. 136 ust 3 wyżej wymienionej ustawy. Nie zmieniają tego faktu argumenty podnoszone przez skarżącą, dotyczące zasadności wywłaszczenia w związku z treścią art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. Dotyczą one bowiem nie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1983 r., która nie jest objęta niniejszym postępowaniem. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.