I SA 1449/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.) asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2003 roku nr [...] Wojewody [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. J. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA1449/03 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2003 roku numer [...] Wojewody [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że w dniu 29 czerwca 2001 roku A. J. wystąpiła z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. 133, poz.872 ze zmianami) za grunt położony we wsi W. o powierzchni [...] hektara, zajęty pod drogę publiczną. Pismem z dnia 15 października 2001 roku Urząd Gminy L. zawiadomił A. J., iż działki gruntu położone we wsi W. i oznaczone numerami [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] hektara nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. 71/00, poz.838 ze zmianami). W piśmie z dnia 6 czerwca 2001 roku Starostwo Powiatowe w P. wskazało, że A. J., S. M., A. P. i J. P. są współwłaścicielami nieruchomości położonej we wsi W., składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] hektara. W piśmie z dnia 26 marca 2001 roku Urząd Gminy L. wskazał, że A. J., S. M., A. P. i J. P. są współwłaścicielkami nieruchomości położonej we wsi W. o ogólnej powierzchni [...] hektara, z czego [...] hektara stanowi las, a [...] hektara stanowią grunty wraz z naniesieniami. W dniu 27 czerwca 2002 roku A. J. wystąpiła do Wojewody [...] o uznanie działek gruntu położonych we wsi W. i oznaczonych numerami [...], [...] i [...] za drogi gminne i stwierdzenie, że w/w działki były tymi drogami w dniu 31 grudnia 1998 roku. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2002 roku Wojewoda [...] poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z dniem 1 stycznia 1999 roku na podstawie art.73 ust.1 i ust.3 ustawy z 13 października 1998 roku- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. 133, poz.872 ze zmianami) własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (gminną) położoną we wsi W., składającą się z działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] hektara, które to działki gruntu objęte są treścią księgi wieczystej Kw. [...]. Pismem z dnia 7 lutego 2003 roku Urząd Gminy w L. poinformował, że działki gruntu położone we wsi W. i oznaczone numerami [...], [...] i [...] w uchwale z [...] grudnia 1986 roku numer [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku numer [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L., na podstawie art.73 ust.1 i ust.3 ustawy z 13 października 1998 roku-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. 133, poz.872 ze zmianami), własności nieruchomości położonych we wsi W.i oznaczonych jako działki numerami [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] metrów kwadratowych. Decyzją z dnia [...] maja 2003 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2003 roku numer [...] Wojewody [...]. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 roku numer [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. J. . Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, że co najmniej od 1981 roku działki gruntu położone we wsi W. i oznaczone numerami [...], [...], [...], o łącznej powierzchni [...] hektara stanowią ulice [...] o szerokości [...] metrów, z którą z jednej strony graniczą grunty, których skarżąca jest współwłaścicielką a z drugiej strony zabudowane działki gruntu nie będące przedmiotem jej współwłasności. Ponadto skarżąca podniosła, że wymienione wyżej działki gruntu zostały zajęte pod drogę nazwana ulicą [...] przez Gminę L. bezprawnie i są wykorzystywane jako droga publiczna. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisu art.73 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. 133, poz.872 ze zmianami). Zgodnie z treścią art.73 ust.1 w/w ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oczywistym więc jest, iż aby zaistniał skutek prawny, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie prawa muszą zostać spełnione kumulatywnie wszystkie ustawowe przesłanki wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 roku nie stanowi własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego i w tej dacie pozostaje we władaniu jednego z tych podmiotów oraz w tej dacie jest to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Brak choćby jednej z wymienionych wyżej przesłanek wyklucza zaistnienie skutku prawnego wynikającego z dyspozycji art.73 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym miejscu należy podkreślić, że po zmianie treści art.73 ust.3 w/w ustawy, dokonanej przez ustawę z 11 kwietnia 2001 roku o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 45, poz.497), postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w związku z tym decyzja wojewody może zostać wydana tylko na wniosek podmiotu, który w wystarczającym stopniu udokumentuje swój interes prawny w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego potwierdzającego nabycie z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę publiczną. Podkreślić także należy, że deklaratoryjna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie własności z mocy prawa, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej, co oznacza, że decyzja ta stanowi wyłączny dowód nabycia własności gruntu przez jeden z podmiotów wymienionych w art.73 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że podmiot, który powołuje się na zaistnienie skutku prawnego, o którym mowa w art.73 ust.1 ustawy, winien wylegitymować się dokumentem w postaci decyzji wojewody ( vide wyrok Sądu Najwyższego z 16.05.2002 r. IV CKN 1071/00 Biul.SN 1/03/9). Nadto należy zauważyć, że z brzmienia art.73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 roku -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż dotyczy on wyłącznie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. 14, poz.60 ze zmianami). Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy o drogach publicznych, drogami publicznymi są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Według treści art.2a w/w ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Natomiast przepis art.7, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 roku, stanowił, że do dróg gminnych zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, a zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych organów gminy. W tym stanie rzeczy koniecznym było ustalenie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy działki gruntu położone we wsi W. i oznaczone numerami [...], [...], [...] zostały zaliczone, w sposób prawem przewidziany, do jednej z kategorii dróg publicznych wymienionych w przepisach ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika czy wymienione wyżej działki gruntu, w dniu 31 grudnia 1998 roku, były zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. W szczególności należy podkreślić, że w omawianym zakresie organy obu instancji, nie dokonały ustaleń faktycznych. W tej kwestii organy administracji publicznej oparły swoje rozstrzygnięcia na treści pisma Urzędu Gminy w L. z [...] lutego 2003 roku. Z treści wskazanego pisma wynika jedynie tyle, że w uchwale z [...] grudnia 1986 roku numer [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] działki gruntu położone we wsi W. i oznaczone numerami [...], [...], [...] nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Jednak w aktach sprawy brak jest treści uchwały powołanej w przytoczonym wyżej piśmie Urzędu Gminy w L., a nadto organy nie zbadały czy wskazana uchwała jest jedyną uchwałą podejmowaną w omawianym zakresie, czy w okresie od [...] grudnia 1986 roku do 31 grudnia 1998 roku nie były podejmowane inne uchwały dotyczące zaliczenia w/w działek gruntu do jednej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, a więc także czy opisane działki gruntu nie stanowią drogi wojewódzkiej czy drogi powiatowej. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na jednoznaczną odpowiedź, czy działki gruntu położone we wsi W., a oznaczone numerami [...], [...], i [...] były w dniu 31 grudnia 1998 roku drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto wskazać należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, czy w postępowaniu administracyjnym brały udział wszystkie osoby, którym przysługiwałby przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej Kw.[...] z [...] sierpnia 1990 roku wynika, że współwłaścicielami nieruchomości położonej we wsi W. o powierzchni [...] są A. J., S. M., A. P. i J. P. Z akt sprawy nie wynika z jakich przyczyn w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyła J. P., a zwłaszcza brak jest dowodów wskazujących czy J. P. zmarła oraz czy było przeprowadzone sądowe postępowanie o stwierdzenie nabycie spadku, ustalające w sposób niewątpliwy krąg spadkobierców. Również z akt sprawy nie wynika czy A. P. posiada przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym. Brak jest również ustaleń czy A. J. i S. M. są współwłaścicielkami gruntu opisanego w treści Kw.[...]. Wreszcie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art.7 k.p.a., art.77 k.p.a. i art.80 k.p.a. zadaniem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu sprawy zgodnego z rzeczywistością. Oznacza to, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z obowiązkiem zgromadzenia całego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i istotne okoliczności, stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego i skutkuje o wadliwości decyzji. Ponadto należy stwierdzić, że z zasadą prawdy obiektywnej w ścisłym związku pozostaje także zasada swobodnej oceny dowodów. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest ocena wiarygodności i mocy dowodowej według własnej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania o wartości dowodowej poszczególnych dowodów i ich wpływie na ustalenie stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.b, lit.c, art.152, art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.