I SA 1451/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę I SA 1451/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku M. A. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1988 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] sierpnia 1998 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że w dniu [...] marca 2003 r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku M. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] sierpnia 1988 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność M. i W. A. i zmieniającej tę decyzję w części dotyczącej odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że M. A. nie legitymuje się postanowieniem sądu o nabyciu praw do spadku po M. i W. A., wobec czego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z jego wniosku. M. A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, zarzucając naruszenia art. 28 i art. 30 § 4 kpa przez ich niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy ocenić, czy istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] sierpnia 1988 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M. i W. A. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania obejmującym przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami wskazanymi w § 1 tego przepisu. Stroną, która może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego jest – na mocy art. 28 kpa – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś interes prawny ma osoba uczestnicząca w postępowaniu, w którym wydano decyzję, jej następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. O ile zatem tytułem powołania do spadku może być ustawa lub testament (art. 926 § 2 i 1 kc), zaś spadek nabywany jest przez spadkobiercę z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 i art. 925 kc), o tyle za domniemanego spadkobiercę może być uznana tylko ta osoba, która za spadkobiercę zostanie uznana w stosownym orzeczeniu sądu (art. 1025 § 2 kc). A zatem, skoro skarżący, mimo wezwań nie udokumentował swoich praw jako strona w rozumieniu art. 28 kpa, brak jest podstaw do wszczęcia z jego wniosku postępowania. Organ podkreślił, że żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia przysługującym jedynie podmiotom będącym stronami tego orzeczenia lub mającym tytuł prawny do nieruchomości objętej tym orzeczeniem, dlatego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego w terminie złożył M. A. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił jej rażące naruszenie przepisów art. 28 i 30 § 4 kpa poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Skarżący wskazał, że legitymuje się przymiotem strony na podstawie umowy zawartej w formie aktu materialnego z byłymi właścicielami nieruchomości. Przedmiotem tej umowy były wszelkie prawa i roszczenie jakie przysługiwały byłym właścicielom nieruchomości w związku z decyzją wywłaszczeniową. Fakt, iż zbywcy M. i W. małżonkowie A. byli jednocześnie rodzicami skarżącego (nabywcy) nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż skarżący powoływał się na swoje uprawnienia wynikające z czynności cywilno-prawnej, a nie ma uprawnienia wynikającego z prawa dziedziczenia. W tej sytuacji nie wydawało się konieczne przedstawienie przez skarżącego postanowienia o nabyciu spadku po byłych właścicielach. Skarżący podniósł, że nie jest słuszne stanowisko organu, iż przekształcenia podmiotowe dopuszczalne są tylko w toku postępowania administracyjnego. Podkreślił także, że postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 156 kpa może być zgodnie z art. 157 § 2 kpa wszczęte na żądanie strony oraz z urzędu, a w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że strona postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowania nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, tj. z przepisami prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienia, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istotą niniejszej sprawy jest ocena, czy zawarte w dniu [...] sierpnia 1984 r. przez skarżącego M. A. i jego rodziców W. i M. małżonków A. umowa darowizny praw i roszczeń do odszkodowania lub działki zamiennej z tytułu wywłaszczonej nieruchomości decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] sierpnia 1988 r. (w aktach notarialnych jest wpisana omyłkowo data [...] maja 1978 r.) i następnie utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R., może uprawniać M. A. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r., której stroną byli małżonkowie W. i M. A. Rozważania te sprowadzają się więc do oceny czy M. A. posiada przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1988 r. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują jedynie kwestie zbycia prawa w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 30 § 4 kpa zbycie praw zbywalnych w toku postępowania skutkuje wejściem w miejsce dotychczasowej strony jej następców prawnych. Wobec czego przekształcenie przedmiotowe dokonane po zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu administracyjnym dokonane dla potrzeb postępowania nadzorczego i nie są wiążące dla organu. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem szczególnym. Celem tego postępowania jest weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej. Słuszne jest więc stanowisko organu, że przedmiotem tego postępowania nie jest już prawo własności lub konkretne prawo bądź roszczenie majątkowe, ale ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Żądanie dokonania oceny legalności decyzji administracyjnej nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Podkreślić należy, że o ile toczące się z udziałem W. i M. małżonków A. postępowanie wywłaszczeniowe było postępowaniem zwyczajnym, o tyle wniosek M. A. dotyczył wszczęcia postępowania nadzorczego. Przedmiotem postępowania zwykłego było prawo własności, a przedmiotem postępowania w trybie nadzoru jest orzeczenie wywłaszczeniowe i odszkodowanie. To ostatnie żądanie przysługuje temu, kto był właścicielem w chwili wywłaszczenia, a więc był stroną tego postępowania, a także osobom, którym obecnie przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Skarżący takich praw nie posiadał, a zawarta umowa darowizny praw i roszczenie do odszkodowania lub działki zamiennej nie uprawnia do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślić należy, że problematyka przekształceń podmiotowych dla potrzeb postępowania nadzorczego była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok z dnia 4 stycznia 2000 r. I SA 311/99 i z dnia 22 lutego 2000 r. I SA 310/99). W orzeczeniach tych Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania nadzorczego nie jest możliwe, a żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego przysługuje temu, kto był jej właścicielem w chwili wywłaszczenia. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela ten pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a skarżącemu z przyczyn wyżej omówionych nie przysługuje przymiot strony, to stwierdzić należy, że wniosek pochodził od osoby nieuprawnionej do jego złożenia. Dlatego decyzje organu administracji należy uznać za zgodne z prawem. Wobec powyższego z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sad orzekł jak w wyroku.