I SA 1492/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Monika Nowicka Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 1492/03 UZASADNIENIE Minister Skarbu Państwa decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek T. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody przez potwierdzenie na dokonanie czynności: 1) przeniesienia przez Skarb Państwa na rzecz Spółki B. S.A., na podstawie zawartej w dniu [...] lipca 1998 r. w S. umowy przeniesienia własności przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 kodeksu cywilnego, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki gruntu nr ewid. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] ha [...] a [...] m2, położonej w S. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] oraz 2) przeniesienia przez Spółkę B. S.A. na rzecz Spółki T. Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 1998 r. w S. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: W dniu [...] sierpnia 2002 r. do Ministra Skarbu Państwa wpłynął wniosek T. Spółki z o.o., w którym powołując się na art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, a także na art. 63 kc, zwrócono się o wyrażenie zgody na przeniesienie na rzecz T. Spółki z o.o. prawa użytkowania wieczystego oznaczonej wyżej nieruchomości. W odpowiedzi na pismo Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] września 2002 r. wniosek powyższy został zmodyfikowany w ten sposób, że T. Spółka z o.o. zwróciła się o wyrażenie zgody poprzez potwierdzenie: 1) przeniesienia przez Skarb Państwa na rzecz Spółki B. S.A., na podstawie zawartej w dniu [...] lipca 1998 r. w S. umowy przeniesienia własności przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 kodeksu cywilnego, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki gruntu nr ewid. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] ha [...] a [...] m2, położonej w S. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] oraz 2) przeniesienia przez Spółkę B. S.A. na rzecz Spółki T. Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 1998 r. w S. Rozpoznając wniosek Minister Skarbu Państwa zważył, że Urząd Morski w S. w piśmie nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. poinformował, iż oznaczone wyżej działki zgodnie z zarządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 grudnia 1991 r. w sprawie ustalenia granic portów morskich od strony lądu w Szczecinie, Świnoujściu i Policach (M.P. z 1992 r. Nr 4, poz. 22), znajdują się w granicach Portu Morskiego w S. Z odpisu księgi wieczystej Kw Nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Zgodnie z art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 967 z późn. zm.) zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej wymaga: 1) przeniesienie własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste, 2) oddanie w użytkowanie, dzierżawę lub najem na okres powyżej 10 lat nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, położonych w granicach portów i przystani morskich. Z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie czynności określonych w treści powołanego przepisu ustawy winien wystąpić podmiot, który zamierza rozporządzić posiadanym prawem do gruntu położonego w granicach portu morskiego, tj. wyzbyć się takiego prawa albo ustanowić takie prawo. Jeżeli więc dokonanie czynności prawnych nastąpiło z naruszeniem obowiązku uprzedniego uzyskania zgody, o której mowa w art. 3 powołanej ustawy, to nie znajdowałoby obecnie uzasadnienia prawnego uwzględnienie wniosku Spółki o "wyrażenie zgody przez potwierdzenie" czynności prawnych dokonanych w lipcu 1998 r. i udzielenie zgody z mocą wsteczną w oparciu o art. 63 kc, na który powołała się wnioskująca Spółka. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której organ wydaje decyzję deklaratoryjną potwierdzającą powstanie skutków prawnych wynikających z przepisu prawa. Przepis zaś art. 63 kc normujący kwestię zgody osoby trzeciej nie ma zastosowania w przypadku, gdy konieczna jest zgoda uprawnionego organu (Kodeks cywilny, Komentarz pod redakcją Krzysztofa Pietrzykowskiego, Wyd. Beck, Warszawa 2002, t. I, s. 1999). Zgoda Ministra Skarbu Państwa wydawana w formie decyzji administracyjnej jest konieczną przesłanką do przeniesienia praw, a więc musi być uzyskana przed zawarciem takiej umowy. Żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje "wstecznego" wydania decyzji administracyjnej. Przepisy prawa administracyjnego wyraźnie zakreślają granicę między zgodą (zezwoleniem) a zatwierdzeniem. Oznacza to, że braku zgody wydawanej w formie decyzji administracyjnej nie można uzupełnić w późniejszym terminie, tj. po dokonaniu czynności, dla której zgoda jest wymagana. Nietrafne w tej sprawie jest przywołanie przez wnioskodawcę treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2002 r. III CZP 15/02 (Biuletyn SN 2002/3/11), bowiem dotyczy ona całkowicie odrębnej sytuacji zgłoszenia przez przedsiębiorstwo państwowe organowi założycielskiemu zamiaru zbycia mienia przedsiębiorstwa; nie może więc mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Z powyższych przyczyn Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] odmówił wyrażenia zgody w sprawie objętej treścią wniosku. T. Spółka z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzut naruszenia art. 6, art. 10 i art. 28 kpa w związku z art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich. W ocenie wnioskującej Spółki nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie ustaleń zawartych w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2002 r. III CZP 15/02, z której wynika, że orzecznictwo, a także doktryna ewoluuje w kierunku rozszerzania zakresu obowiązywania tzw. bezskuteczności zawieszonej. Uchwała wprawdzie dotyczy stosunków między przedsiębiorstwem państwowym a jego organem założycielskim, ale nie ma przesłanek przemawiających za tym, aby powyższego poglądu dotyczącego interpretacji art. 63 kc nie stosować również do sytuacji objętej wnioskami T. Spółka z o.o. z dnia [...] sierpnia 2002 r. i [...] września 2002 r. Należy uwzględnić, że ustawa o portach i przystaniach morskich, odmiennie niż ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie przewiduje sankcji nieważności w stosunku do czynności prawnych opisanych w art. 3, dokonanych bez wymaganej zgody Ministra Skarbu Państwa. Okoliczność ta przemawia za tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezskutecznością zawieszoną, co oznacza, że Minister Skarbu Państwa jest w pełni legitymowany do rozpoznania w chwili obecnej wniosku o wyrażenie zgody na czynność prawną przez jej potwierdzenie. Wnioskująca Spółka nadto podniosła, że czynności prawne będące przedmiotem wniosku były badane przez Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i w wyniku tego wnioskodawca został ujawniony w dziale II księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty. To również przemawia za tym, że w rozważanym przypadku zachodzi sytuacja bezskuteczności zawieszonej, a nie stan nieważności. Spółka podniosła także, iż w postępowaniu nie zapewniono udziału wszystkim podmiotom, których interesy lub obowiązki prawne były ściśle związane z przedmiotem postępowania. Tym samym została naruszona zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 kpa. Ponadto skarżąca zauważa, iż zarządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 grudnia 1991 r. w sprawie ustalenia granic portów morskich od strony lądu w Szczecinie, Świnoujściu i Policach nie zostało zastąpione rozporządzeniem stosownie do art. 241 ust. 6 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Skarbu Państwa uznał, że zarzut naruszenia art. 6 kpa jest nieuzasadniony, organ działał bowiem na podstawie przepisów prawa. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 10 kpa przez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom oraz umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Przedmiot żądania Spółki T. Sp. z o.o. wynikający z treści zmodyfikowanego wniosku nie potwierdza bowiem uprawnienia czy też obowiązku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów aniżeli wnioskująca Spółka T. Wniosek dotyczy również umowy z dnia [...] lipca 1998 r., której T. Spółka z o.o. nie jest stroną. Przed wydaniem decyzji pismem z dnia [...] września 2002 r. poinformowano pełnomocnika skarżącej o możliwości ustosunkowania się do stanowiska zajętego w tym piśmie. W żaden więc sposób nie pozbawiono wnioskodawcy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Jeśli chodzi o zarządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 grudnia 1991 r. w sprawie ustalenia granic portów morskich od strony lądu w Szczecinie, Świnoujściu i Policach, to nie stanowiło ono podstawy prawnej wydanej decyzji. Źródłem prawa materialnego w tym zakresie był przepis art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich. Ponadto granicę portu morskiego w S. określa rozporządzenie Ministra Żeglugi z dnia 4 lutego 1957 r. w sprawie ustalenia granicy terytorialnej morskiego portu handlowego w Szczecinie (Dz. U. Nr 12, poz. 70), które dotychczas nie utraciło mocy obowiązującej. Co do kwestii braku podstaw do udzielenia zgody po zawarciu umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego Minister Skarbu Państwa powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa T. Spółka z o.o. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych przez organ. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła zarzut nieustosunkowania się przez organ do argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a odnoszących się do zagadnienia wykorzystania w niniejszej sprawie ustaleń uchwały Sądu Najwyższego w kwestii stosowania art. 63 kc do zgody organu na dokonanie czynności prawnej. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich w związku z art. 63 kc. W art. 63 kc ustawodawca dopuścił możliwość wyrażenia zgody przez osobę trzecią nie tylko przed lub jednocześnie z dokonaniem czynności, ale także po jej dokonaniu. Tym samym wskutek potwierdzenia (wyrażenia zgody post factum) czynność prawna staje się w pełni skuteczna, a w razie odmowy – nieważna. Zgoda Ministra Skarbu Państwa jest zatem przesłanką skuteczności czynności prawnej przeniesienia użytkowania wieczystego. Nie bez znaczenia jest także w tej sytuacji art. 44 ust. 7 Układu Europejskiego, skoro skarżąca jest w rozumieniu art. 48 Układu "przedsiębiorstwem Wspólnot", a tym samym powinna mieć jasne reguły prawne dotyczące m. in. sprzedaży nieruchomości. Zaskarżona decyzja narusza – zdaniem skarżącej – art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 140 kpa. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżąca przytoczyła tezy oraz obszerne fragmenty uzasadnień orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do wymagań określonych w powołanych przepisach procesowych, wskazując w podsumowaniu, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko wymagań tych nie spełnia, lecz nadto pozbawione jest spójności i logicznego rozumowania. Wbrew twierdzeniu organu przepisy prawne określające granice portu morskiego w S. stanowią podstawę prawną zaskarżonych decyzji. Podstawowym bowiem warunkiem jest, aby konkretna nieruchomość znajdowała się w granicach portu morskiego. Podstawą prawną takiego ustalenia nie może być jednak zarządzenie ministra. Rozporządzenie Ministra Żeglugi z dnia 4 lutego 1957 r. w sprawie ustalenia granicy terytorialnej morskiego portu handlowego w Szczecinie, na które dodatkowo powołał się organ, zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o terenowych organach administracji morskiej (Dz. U. Nr 6, poz. 35 z późn. zm.), który został uchylony przez art. 70 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. Nr 32, poz. 131 z późn. zm.), a powołane rozporządzenie wykonawcze do dekretu utraciło moc obowiązującą z dniem wejścia w życie zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 grudnia 1991 r. Wydanie zatem przez Ministra Skarbu Państwa decyzji w oparciu m. in. o zarządzenie nie będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa stanowi naruszenie art. 6 kpa. Naruszając art. 10 w związku z art. 28 kpa organ nie dopełnił obowiązku zapewnienia możliwości uczestniczenia w postępowaniu podmiotom, których uprawnienia lub obowiązki były ściśle związane z przedmiotem tego postępowania. Takimi podmiotami oprócz skarżącej były strony umowy z dnia [...] lipca 1998 r. – Skarb Państwa i Spółka B. S.A. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, natomiast okoliczność, że nieruchomość znajduje się w granicach Portu Morskiego w S. należy do ustaleń organu w toku postępowania. Skarżąca T. Spółka z o.o. nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody poprzez potwierdzenie czynności prawnej przeniesienia prawa użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa na Spółkę B. S.A. Nie posiadając przymiotu strony w tej sprawie skarżąca już składając wniosek w tej sprawie winna liczyć się z decyzją odmowną. Skoro bowiem nie było możliwe wyrażenie zgody w tym postępowaniu na nabycie przez Spółkę B. prawa użytkowania wieczystego, to nie można było wyrazić zgody na przeniesienie tego prawa na skarżącą. Poza tym Minister Skarbu Państwa podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Przede wszystkim należy podkreślić, że skorzystanie przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa z kompetencji przewidzianej w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich w zakresie wyrażania zgody na przeniesienie własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, dzierżawę lub najem na okres powyżej 10 lat nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego położonych w granicach portów i przystani morskich, nie jest uwarunkowane przepisami tej ustawy co oznacza, że ustawodawca pozostawił je uznaniu organu. Kontrola sądu administracyjnego obejmuje w takim przypadku zgodność przeprowadzonego postępowania z zasadami ogólnymi i szczegółowymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego, na której oparto rozstrzygnięcie. Uwzględnić jednak przy tym trzeba, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że decyzji uznaniowej stawia się szczególne wymagania, bowiem z jej treści musi wynikać, iż nie nosi ona cech dowolności (por. wyroki NSA: z dnia 8.09.1998 r. IV SA 893/97 niepubl. oraz z dnia 23.10.1998 r. I SA/Ka 225/97 niepubl.). Organ administracji obowiązany jest zatem przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem obowiązujących zasad i norm prawa procesowego, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić szczegółowo wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ma to istotne znaczenie dla przekonania strony o zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi organ kierował się przy wydaniu decyzji, ale także dla oceny przez sąd administracyjny, czy organ nie przekroczył granic uznania. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia, kto jest stroną postępowania, a następnie zapewnienia możliwości uczestnictwa w nim wszystkim osobom, których interesu prawnego postępowanie dotyczy. Realizacji tej zasady służy przepis art. 64 § 4 kpa obligujący organ do zawiadomienia o wszczętym postępowaniu wszystkich osób będących stronami w sprawie. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa nie dokonał wymaganych ustaleń w kwestii zakresu podmiotowego postępowania. Zakres ten, jak zasadnie zauważyła skarżąca, zakreśla treść czynności prawnych, dla których dokonania wymagana jest zgoda Ministra Skarbu Państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył rozważania na ten temat do stwierdzenia, że "sformułowany przez spółkę T. Sp. z o.o. przedmiot żądania, w sposób wynikający z dokonanej modyfikacji wniosku, nie potwierdza uprawnienia czy też obowiązku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów aniżeli T. Sp. z o.o. Należy zauważyć, iż niezależnie od braku możliwości wyrażenia zgody przez Ministra Skarbu Państwa poprzez potwierdzenie dokonanych czynności prawnych, tak sformułowany wniosek dotyczy również umowy z [...] lipca 1998 roku, której T. Sp. z o.o. nie jest stroną.". Przytoczony wywód, nie dość że nie wyjaśnia, kto w istocie - zdaniem Ministra Skarbu Państwa - powinien być stroną przedmiotowego postępowania, to równocześnie zawiera w sobie sprzeczność co do pozycji skarżącej T. Sp. z o.o. w tym postępowaniu przyjmując, iż żaden inny podmiot poza tą Spółką nie ma w nim przymiotu strony, a równocześnie wykluczając legitymację Spółki co do części żądania wniosku. Wskazać należy, że motywy decyzji powinny być wyłożone w sposób nie budzący wątpliwości, gdyż niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy narusza zasady postępowania administracyjnego i skutkuje uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny. Brak jednoznacznego ustalenia, kto jest stroną w sprawie powoduje, że postępowanie obciążone jest wadą mogącą skutkować koniecznością wznowienia postępowania, gdy wystąpi o to strona, która bez swej winy nie brała w nim udziału. Taka sytuacja, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie dochowano trybu wymaganego przepisem art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich. W myśl tego przepisu decyzja ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w przedmiocie zgody na dokonanie czynności prawnych, o których w nim mowa, wymaga porozumienia z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Nie ma podstaw do przyjęcia takiego rozumienia powołanego przepisu, które dopuszczałoby zwolnienie z obowiązku współdziałania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej w procesie decyzyjnym dotyczącym zgody, o której mowa. W niniejszej sprawie brak jest dowodu na to, iż porozumienie miało miejsce. Oznacza to, że decyzja została wydana również z naruszeniem prawa materialnego, przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. b oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.