I SA 1505/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Jerzy Sulimierski Sędziowie NSA - Jan Paweł Tamo - Maria Wiśniewska (spr.) Protokolant - Inga Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r., nr [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...]; 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 wyroku nie podlegają wykonaniu. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie - Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...] odmówiono E. z M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej w Warszawie przy ul. [...] i oznaczonej nr hip. [...] W. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, stąd też nie można pogodzić korzystania z tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego terenu. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1961 r, nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania E. N. - utrzymało w mocy powyższe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. Organ odwoławczy, powołując się na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), stwierdził, że wobec przeznaczenia gruntu przy ul. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo wielokondygnacyjne, dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe. Wnioskiem z dnia 31 marca 1999 r. M. N., spadkobierczyni zmarłej w dniu 7 listopada 1972 r. E. N. c. J. i S., wystąpiła do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności zarówno wskazanego orzeczenia, jak i wyżej opisanej decyzji. Wnioskodawczyni zarzuciła, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r., nr [...] rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2001r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r, nr [...]. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2001 r. M. N. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przedmiotową decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2001 r, nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2001 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. stwierdził, że w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r. obowiązywał art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18,poz. 94), którym rozszerzono zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie bowiem z nim, poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast okoliczność, że cel wskazany w decyzji z dnia [...] października 1961 r. został zrealizowany z opóźnieniem nie ma wpływu na ocenę legalności samej decyzji. Decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. M. N. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła, że organ nadzoru nie uwzględnił okoliczności, że zarówno Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, wydając orzeczenie administracyjne o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu w Warszawie przy ul. [...], jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, utrzymując w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 1961 r. przedmiotowe orzeczenie administracyjne, powołały się na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Tymczasem organ nadzoru ocenił badane decyzje z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70). Ponadto podniosła, że aczkolwiek przedmiotowy grunt został przeznaczony pod budowę trzech budynków mieszkaniowych, to jednak [...] Spółdzielnia [...] inwestycji nie zrealizowała. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą. W toku postępowania sądowego skarżąca M. N. zmarła i w jej miejsce wstąpił jej spadkobierca w osobie J. N., który podtrzymał w całej rozciągłości wniesioną skargę. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, powołując się argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc z dniem 1 stycznia 2004 r. - na postawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) - Sądem właściwym do rozpoznania skargi M. N., zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności następuje na wniosek lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie stosowny wniosek w złożyła M. N. Z treści tego wniosku wynika, że domagała się ona stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest spadkobiercą byłej właścicielki E. N., w trakcie zaś postępowania administracyjnego przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1973 r, sygn. akt[...], stwierdzające na jej rzecz nabycie spadku po zmarłej w dniu 7 listopada 1972 r. matce E. N., córce J. i .. W związku z tym postanowieniem organowi nadzoru uszła jednak uwagi istotna sprzeczność w zakresie nazwiska poprzedniczki prawnej pierwotnej skarżącej a nazwiskiem adresata kwestionowanego orzeczenia administracyjnego i decyzji Ministerstwo Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r. Z porównania tych dokumentów wcale nie wynika, że skarżąca M. N. była następcą prawnym E. N., byłej właścicielki przedmiotowego gruntu warszawskiego. Wynika natomiast, że była następcą prawnym spadkodawczyni E. N.. Ta ostatnia co prawda brała udział w postępowaniu odwoławczym, w którym wydaną kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r., niemniej jednak nie można przejść do porządku dziennego nad tym, że stroną postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzonego przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie była właścicielka przedmiotowego gruntu E. N.. Ona też w dniu 30 grudnia 1948 r. złożyła wniosek o przyznanie jej własności czasowej gruntu i była. jak już nadmieniono, adresatem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie - Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...], którym odmówiono jej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] W. Z kolei odwołanie od tego orzeczenia złożyła - w dniu 16 września 1961 r. – E. N.. Wymieniona została przez organ odwoławczy, bez uprzedniego wyjaśnienia jej interesu prawnego w tym postępowaniu, potraktowana jako strona. W aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby była ona osoba tożsamą z E. N.. Zwrócić należy uwagę, że nawet nie zamieszkiwała pod tym samym adresem. Omawianej kwestii skarżący nie był w stanie przed Sadem jednoznacznie wyjaśnić. W tej sytuacji należy wskazać, że wszczęcie postępowania z wniosku M. N. powinno było nastąpić z zastosowaniem art 61 § 4 k.p.a., według którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z przedłożonych przez organ akt sprawy wynika, że organ nadzoru, wszczynając w dniu 17 maja 2001 r. postępowanie w niniejszej sprawie na wniosek M. N., zawiadomił o powyższym fakcie jedynie pełnomocnika wnioskodawcy w osobie adw. J. S. oraz Spółdzielnię [...]. Oznacza to, że jedynie te podmioty potraktowano jako strony postępowania. Tym samym zaniechano prawidłowego ustalenia kręgu osób, które powinny być stroną postępowania administracyjnego. Strona jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Niewątpliwie do kręgu tych osób należy była właścicielka E. N. bądź jej następcy prawni. Wobec takiego stanu rzeczy trudno uznać, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, jak i jego przebieg odpowiadały obowiązującym w tym względzie przepisom k.p.a. Skoro tak, to przyjąć należy, że doszło do naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. Poza tym należy podkreślić, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym, z kilkoma jednakże wyjątkami. Miedzy innymi takim, że przedmiotem sprawy jest ustalenie w odniesieniu do kwestionowanej decyzji przesłanek nieważności przewidzianych w art. 156 k.p.a. Natomiast o wszczęciu postępowania organ obowiązany jest, identycznie jak w trybie zwykłym, zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, do czego zobowiązuje go, co już wyżej zaznaczono, treść art. 61 § 4 k.p.a. Organ powinien tym osobom zapewnić również czynny udział w przebiegu każdego stadium postępowania (art. 10 i 81 k.p.a.). Dodać trzeba, że organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie chroniony interes prawny lub obowiązek. Kwestia nie jest bez znaczenia, jeżeli bowiem strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu, to okoliczność ta prowadzi do wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył zasadniczych dla załatwienia sprawy materiałów dowodowych, a tym samym nie zostały wyjaśnione jej istotne okoliczności. Stanowi to naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym; art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zaś tak, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec, jak w sentencji.