I SA 1528/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Monika Nowicka Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. M., J. J. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty Powiatu P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r.; 2) stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. M., J. J. i K. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 1528/02 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., działając na podstawie art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) po rozpatrzeniu odwołania J. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], (dz. nr ew. [...] o pow. 415 m2, dz.nr ew. [...] o pow. 19 m2 i dz. nr ew. [...] o pow. 202 m2 – dawna dz.nr ew [...]) o łącznej powierzchni 636 m2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy: Starosta Powiatu P. orzekł w decyzji z [...].06.2001 r. o odmowie zwrotu określonej wyżej nieruchomości, podając, że została wykorzystana na cel, dla którego została wywłaszczona. Od decyzji tej złożył odwołanie J. M.. Podniósł, iż "dokładnie określonym" celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa szkoły publicznej, a tymczasem "na wywłaszczonej działce do dnia dzisiejszego nie została rozpoczęta żadna inwestycja...". W tej sytuacji wnosi o wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w całości, to jest gruntu o pow. 636 m2. Wojewoda [...] stwierdził, że z dyspozycji art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że dopuszcza on zwrot tylko takiej wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 określono, że zbędna jest ta nieruchomość w stosunku do której: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, albo 2. utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Zbędność nieruchomości występuje zatem wówczas, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany lub gdy nieruchomość w rzeczywistości została wykorzystana na inne cele, niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Art. 137 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. W omawianej sprawie, wskazanym w decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...].04.1987 r. celem uzasadniającym wywłaszczenie nieruchomości o pow. 636 m2 położonej w P. przy ul. [...] było przeznaczeni tej nieruchomości, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...].03.1980 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Osiedle mieszkaniowe obejmuje zarówno budynki mieszkalne jak i wszelkie obiekty towarzyszące (m.in. szkoły, przedszkola, ośrodki zdrowia, biblioteki, sklepy, zieleń miejską itd.) niezbędne dla jego funkcjonowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.1997 r., sygn. akt NSA 1607/95 i IV SA 1650/95). Jeżeli zatem nieruchomość została wywłaszczona na cel budowy osiedla, to użycie jej na realizację np. ulic jest zgodne z celem wywłaszczenia (ulice osiedlowe stanowią integralna część inwestycji, której charakter uprawniał do ubiegania się o wywłaszczenia). Zarazem celu wywłaszczenia nie może utożsamiać z poszczególnymi obiektami realizowanymi na konkretnych wywłaszczonych działkach lub ich częściach. Wojewoda [...] uznał, że przedmiotowy teren nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel wywłaszczenia to jest budowa osiedla mieszkaniowego [...] – został zrealizowany. Fakt ten znajduje potwierdzenie m.in. w treści pisma Urzędu Miejskiego w P. z 16.05.2001 r. (znak [...]). Postępowanie w niniejszej sprawie miało doprowadzić do wyjaśnienia czy nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowania z dnia [...].04.1987 r. w świetle przesłanek art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie, że na przedmiotowym terenie powstało osiedle mieszkaniowe przesądza o braku możliwości uznania gruntu za zbędny. Oznacza to, ze organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i odmawiając zwrotu wywłaszczonego gruntu nie naruszył art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. złożył skargę J. M., zarzucił decyzjom organów obu instancji obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 137 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawił obszernie stan faktyczny sprawy oraz podniósł, że chociaż w decyzji wywłaszczeniowej podano jako cel wywłaszczenia budowę osiedla mieszkalnego, to jednak cel wywłaszczenia powinien być rozumiany ściśle, a więc że na jego działce ma być wybudowana szkoła. Szkoła ta do dzisiej nie została wybudowana, a część wywłaszczonej nieruchomości wykorzystywana jest na parking, a pozostała część działki wykorzystano na wybudowanie drogi, a to są inne cele niż cel wywłaszczenia. W takim stanie sprawy należał uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem skarżącemu należy się zwrot całej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a ponadto stwierdził, ze zarzuty skargi są zbieżne z zarzutami odwołania, do których ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji i argumentację swoją podtrzymuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270). W trakcie trwania postępowania sądowego skarżący J. M. zmarł (w dniu 21 października 2003 r.) i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2004 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym nabyły żona A. M. oraz córki J. J. i K. M. oraz oświadczyły na rozprawie w dniu [...] marca 2004 r. przed sądem, że występują w prawa skarżącego i popierają wniesioną skargę. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wadliwie przeprowadzone. Na skutek wniosku J. M. z dnia [...] grudnia 1991 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Prezydent Miasta P. decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 1992 r. działając na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odmówił uznania nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], za zbędną na cel wywłaszczenia. W dniu 10 listopada 1998 r. J. M. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta Powiatu P. postanowieniem z dnia [...] lipca 1999 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. w sprawie zwrotu wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] – działka nr [...]. W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie toczyć się powinno w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzje. Z wniosku J. M. nie można było jednak wnosić, że żąda on wznowienia postępowaniem, a organ nie działał z urzędu. Być może organ pozostawał w błędzie co do tego, iż skoro na wcześniejszy wniosek J. M. oparty na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zapadła już decyzja ostateczna, to nie może ponownie rozpoznawać sprawy. Obawy te nie były uzasadnione, gdyż nastąpiła zmiana stanu prawnego tak wyraźna, że wniosek złożony pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł być ponownie rozpatrywany i nie mogło to narażać tego postępowania na zarzut res indicata. Nadto dodać należy, ze granice postępowania wznowieniowego wyznacza tożsamość sprawy administracyjnej, natomiast sprawa zakończona odmową uznania nieruchomości za zbędną nie jest tożsama z odmową zwrotu nieruchomości. Skoro jednak wznowienie postępowania nastąpiło, organ winien umorzyć postępowanie wznowieniowe i orzekać w zwykłym trybie. Jednak tak się nie stało, wobec czego po wznowieniu postępowania organy obu instancji winny prowadzić postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zgodnie z art. 149 § 2 kpa, a także badać czy występują negatywne przesłanki wyłączające uchylenie decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 146 kpa. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ wydaje decyzje, w której zgodnie z art. 151 kpa: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a, albo - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145 a, i wydaje nową decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie przeprowadzone zostało tak jak postępowanie zwykłe, a nie jak postępowanie we wznowionej sprawie, co narusza przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Wojewody [...]. Uchylenie decyzji organów obu instancji będzie miało ten skutek, że wniosek J. M., z dnia 10 listopada 1998 r., popierany przez jego spadkobierczynie, winien zostać ponownie rozpatrzony zgodnie z jego treścią, mając na uwadze w szczególności wyjaśnienie przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można podzielić poglądu przedstawionego w skardze, że podany w decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu cel wywłaszczenia, to jest budowa osiedla mieszkaniowego [...] nie ostał precyzyjnie określony. Zasadnie podnosi organ drugiej instancji, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez budowę osiedla rozumieć należy nie tylko budynki mieszkalne, ale także, sklepy, szkoły, przedszkola, biblioteki, ośrodki zdrowia, drogi, ciągi piesze, zieleń. Zatem poinformowanie skarżącego, że część jego działki została przeznaczona pod budowę szkoły, zaś pozostała część na drogi oznacza, że było to zgodne z celem wywłaszczenia. Inną natomiast jest kwestia wystąpienia przesłanek "zbędności" z art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, co należy dokładnie ustalić. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271).