I SA 1567/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej C. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu zabudowanej nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2, objętej lwh [...] gm. kat. T., stanowiącej współwłasność P. H. w [...] części oraz H. R. w pozostałej [...] części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku C. W., decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu wyżej oznaczonej nieruchomości pod rozbudowę Państwowej Szkoły Muzycznej w T. Rozpoznając zaś odwołanie od powyższej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu są w istocie powtórzeniem zarzutów składanych w trakcie postępowania przed Wojewodą [...] i organ wojewódzki szczegółowo ustosunkował się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Ponadto szczątkowy materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, co zasadnie wskazano w decyzji Wojewody [...]. Jeśli natomiast strona uważa, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 1977 r., to okoliczność ta stanowi wady określonej w art. 156 § 1 kpa ale jest przesłanką do wznowienia postępowania. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast C. W. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca podniosła, że organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1977 r. nie wziął pod uwagę rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości. W dniu [...] marca 2003 r. Minister Finansów wydał decyzję stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału [...] części w prawie własności nieruchomości, należącej uprzednio do spadkobierców P. H. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wydana ona została w celu zabezpieczenia interesów majątkowych Skarbu Państwa w związku z wypłaceniem spadkobiercom P. H. odszkodowania na mocy układu pomiędzy rządem USA a rządem PRL z dnia 16 lipca 1960 r. o uregulowaniu roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż do przedmiotowej nieruchomości miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i - jak stwierdził Minister Finansów w w/w decyzji - z dniem 1 stycznia 1956 r. nastąpiło zasiedzenie nieruchomości przy ul. [...] w T. przez Skarb Państwa. W tej sytuacji powstaje pytanie – czy było możliwe wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa w 1977 roku nieruchomości należącej do tegoż Skarbu Państwa od 1956 roku. Błędną – zdaniem skarżącej – decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu organ oparł na dwóch przesłankach - uznaniu, iż nieprzyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynikło z faktu skompensowania wartości nieruchomości kwotą spoczywających na niej obciążeń hipotecznych oraz stwierdzeniu, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczała możliwość ustalenia odszkodowania w odrębnej decyzji. W ocenie skarżącej jest to błędny pogląd, ponieważ zgodnie z art. 14 powołanej ustawy wynika, że odszkodowanie powinno być ustalone przed potrąceniem kwoty należności obciążających nieruchomość. Również fakt odroczenia wydania decyzji o odszkodowaniu winien zostać odnotowany w decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja o wywłaszczeniu nie zawierała zatem należytego uzasadnienia. Już z tych powodów decyzja o wywłaszczeniu była wadliwa, bowiem nie doszło do powołania biegłego i do wyceny nieruchomości. Ponadto organ wywłaszczeniowy nie ustalił stanu prawnego nieruchomości. Na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 1948 r. sygn. akt [...] prawo własności [...] części przedmiotowej nieruchomości przysługiwało M. B., a nie H. R. M. B. została też wprowadzona w posiadanie połowy realności, co wynika z odpowiedniego wpisu w dniu [...] grudnia 1948 r. w księdze wieczystej nieruchomości, z odnotowaniem także jej miejsca pobytu. Mimo tego M. B. nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wywłaszczono natomiast w to miejsce H. R., który nie był właścicielem przedmiotowej połowy nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nie ustalił osób będących stronami, gdyż ustanowiono kuratora dla nieobecnej P. H., podczas gdy znany jest jej spadkobierca, co wynika z powołanej wyżej decyzji Ministra Finansów. Postępowanie toczyło się zatem wobec niewłaściwych osób. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uzasadnił swojej decyzji powołując się jedynie na ustalenia dokonane przez Wojewodę [...]. Nie jest uzasadnione także twierdzenie organu, że akta sprawy wywłaszczeniowej są szczątkowe i w związku z tym nie można dokonać oceny decyzji wywłaszczeniowej pod kątem art. 156 § 1 kpa. W ocenie skarżącej akta wywłaszczenia są wystarczające, aby stwierdzić wady decyzji wydanej w tej sprawie. Potwierdza to uzasadnienie decyzji Ministra Finansów. Ponadto pełna dokumentacja powinna być przechowywana przez organy administracji, a skutkami uchybień w tym zakresie nie można obciążać strony. W odpowiedzi na skargę Prezes Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przede wszystkim należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega bowiem tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, a więc przede wszystkim zasadom określonym w art. 7, 77 i 80 kpa, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek skarżącej C. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości było ustalenie stanu prawnego tej nieruchomości w dniu wywłaszczenia i określenie, w wyniku tych ustaleń, kręgu osób mających interes prawny w sprawie. W aktach sprawy nie ma odpisu z księgi wieczystej nieruchomości według stanu z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i nic nie wskazuje, aby organy podjęły starania o uzyskanie tego dowodu. Tymczasem z treści uzasadnienia decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] dołączonej do skargi w niniejszej sprawie wynika, że istnieją dokumenty stwierdzające prawo własności przedmiotowej nieruchomości poczynając od [...] grudnia 1931 r. Nadto treść tego dokumentu wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość była objęta działaniem ustawy z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.). W tej sytuacji wymagało wyjaśnienia, czy i jakie skutki wynikały z tego faktu dla oceny legalności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Całkowicie błędna jest ocena decyzji o wywłaszczeniu co do odszkodowania. Wojewoda [...]nie dopatrzył się naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez brak orzeczenia o odszkodowaniu przyjmując, że było to zbędne wobec faktu obciążenia nieruchomości należnościami wobec Skarbu Państwa, na co wskazywałoby powołanie w podstawie prawnej decyzji o wywłaszczeniu przepisu art. 14 cyt. ustawy. Przede wszystkim zważyć należy, że przepis art. 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zobowiązywał organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe do wyznaczenia rozprawy wywłaszczeniowej. Stosownie do art. 22 odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zarówno z akt sprawy, jak i z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 1977 r. nie wynika, aby w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono rozprawę. W aktach brak też dowodu na powołanie biegłych do oszacowania nieruchomości. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia nic na temat odszkodowania ani osób uprawnionych do jego otrzymania, co pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami art. 23 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98, OSNP 1999/6/194 uznał, że stosownie do przepisów dotyczących wywłaszczenia (w dniu orzekania przez Sąd Najwyższy był to art. 21 ustawy o zasadach i wywłaszczaniu nieruchomości) organ wywłaszczeniowy obowiązany był orzec o należnym wywłaszczanemu odszkodowaniu, które należało ustalić na podstawie wyników rozprawy i po wysłuchaniu opinii powołanego w tym celu biegłego, przy czym opinia ta powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Decyzja zawierająca rozstrzygnięcie nie oparte na takiej opinii i bez wysłuchania biegłego na rozprawie administracyjnej – w ocenie Sądu Najwyższego - rażąco narusza prawo. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Z obowiązku powołania biegłego oraz przeprowadzenia rozprawy nie zwalniała organu okoliczność, iż miejsce pobytu właścicieli nieruchomości nie było znane i że był ustanowiony kurator reprezentujący ich prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym. W świetle art. 23 ust. 1 określającego konieczne składniki treści decyzji o wywłaszczeniu nie znajduje uzasadnienia stanowisko, że orzeczenie o odszkodowaniu było zbędne, gdyż nastąpiło odliczenie należności z tytułu obciążeń nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przepis art. 14, na którym oparto powyższą argumentację, dotyczył odliczenia od wartości wywłaszczanej nieruchomości ciążących na niej kwot na rzecz Państwa i banków; z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że chodziło o odliczenia dokonywane przy ustalaniu wysokości odszkodowania przez rzeczoznawcę. Tych okoliczności nie wziął pod uwagę ani orzekający w pierwszej instancji Wojewoda [...] ani też Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, co jest równoznaczne z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7 i art. 77 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Stwierdzić trzeba ponadto, że decyzja organu odwoławczego przez brak odniesienia się w sposób merytoryczny do żądań wniosku o stwierdzenie nieważności i zarzutów podniesionych w odwołaniu, narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy, co oznacza, że organ ten winien rozpoznać sprawę merytorycznie i w uzasadnieniu podjętej decyzji ustosunkować się do żądań strony. Brak uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom art. 107 § 3 kpa stanowi istotną wadę zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest ponadto stwierdzenie organu odwoławczego, że akta sprawy wywłaszczeniowej są szczątkowe i w związku z tym nie można dokonać oceny decyzji wywłaszczeniowej pod kątem art. 156 § 1 kpa. Obowiązkiem organu administracji jest zgromadzenie pełnej dokumentacji postępowania będącego przedmiotem kontroli w trybie nadzoru oraz właściwa jego ocena. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.