I SA 1599/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004 r. sprawy ze skargi K. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu I SA 1599/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Z. i A. Z. od decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Zgodnie z zaświadczeniem nr [...] Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] maja 1949 r. tytuł własności nieruchomości pod nazwą "Nieruchomość w m.[...] W. nr [...]" o powierzchni 1480,03 m2 był zapisany na imię małżonków I. i Z. Z. w częściach równych niepodzielnie. Pismem z dnia [...] października 1949 r. małżonkowie Z. wystąpili na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] W. do Zarządu Miejskiego w m.[...] W. z wnioskiem o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu tej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej m.[...] W. załatwiło odmownie wniosek małżonków Z., decyzję uzasadniono przeznaczeniem terenu nieruchomości przy ul. [...] pod użyteczność publiczną (przedszkole) zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniesione odwołanie zostało załatwione negatywnie decyzją sygn. [...] z dnia [...] listopada 1951 r. Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. I. Z. zmarła w dniu [...] stycznia 1977 r., Z. Z. zmarł [...] kwietnia 1983 r., a ich spadkobiercami są K. Z. i A. Z. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Wojewoda W. stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę M. w W. z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. obręb ewidencyjny [...] działki nr ewid. [...] o powierzchni 3914 m2 zabudowanej budynkiem – Przedszkole nr [...] wraz z wyposażeniem. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. Wojewoda W. stwierdził nabycie przez Dzielnicę – Gminę M. w W. z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. obręb ewidencyjny [...] działki nr ewid. [...] o powierzchni 7702 m2 z zabudową budynkiem Szkoły Podstawowej nr [...] wraz z wyposażeniem. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r., a decyzją sygn. [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło orzeczenie [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej m.[...] W. i przekazało sprawę do rozpatrzenia Prezydentowi m.[...] W. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. Burmistrz Gminy W., po rozpoznaniu wniosku małżonków I. i Z. Z. z dnia [...] października 1948 r., odmówił K. Z. i A. Z. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu [...]. Odmowę przyznania prawa uzasadniono niemożliwością wydzielenia nieruchomości położonej przy ul. [...] (ozn. nr hip. [...]) z gruntu wykorzystywanego na cele publiczne i stanowiącego obecnie część o powierzchni 955 m2 działki ewidencyjnej nr [...]– z ogólnej powierzchni 3914 m2, na której znajduje się Przedszkole nr [...] oraz część o powierzchni 525 m2 z działki nr ewid. [...] – o ogólnej powierzchni 7702 m2 z zabudową budynkiem Szkoły Podstawowej nr [...]. Od tej decyzji odwołali się K. Z. i A. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: Przeprowadzona analiza stanu faktycznego w sprawie nie budzi wątpliwości. Poprzednio istniejąca nieruchomość [...] oznaczona nr hip. [...] przestała istnieć jako przedmiot materialny i grunt wchodzący w jej skład obecnie stanowi fragmenty nowo utworzonych działek w jednostce ewidencyjnej W. obrębu ewidencyjnego [...] działki nr ewid. [...] z ogólnej powierzchni 3914 m2, na której znajduje się Przedszkole nr [...] oraz działki nr ewid. [...] o ogólnej powierzchni 7702 m2 z zabudową budynkiem Szkoły Podstawowej nr [...]. Obydwie te działki zostały skomunalizowane i stanowią aktualnie własność Gminy W. W takim stanie faktycznym nie istnieje już przedmiot postępowania wywołanego wnioskiem z dnia [...] października 1948 r. i nie może nastąpić ustalenie prawa użytkowania wieczystego utraconej w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) nieruchomości [...]. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał ustaleń o braku możliwości wydzielenia gruntu dla zaspokojenia roszczeń skarżących, przy rozpatrywaniu których w postępowaniu zwykłym brak było podstaw do odnoszenia się do planu zabudowy z 1931 r., z pominięciem stanu aktualnego. Podkreślono, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast działając jako organ nadzoru miał obowiązek uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w 1951 r., tj. w chwili orzekania Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i to rozstrzygnięcie rzutowało na odwoławcze czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Natomiast Burmistrz Gminy W. działał jako organ pierwszej instancji i miał obowiązek dokonać ustaleń stanu faktycznego i prawnego według stanu na dzień orzekania. W tej sytuacji odmowa uwzględnienia wniosku odpowiada prawu. Do sprawy nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, gdyż dotyczą one już 57 lat temu wygaszonego prawa własności, a dochodzenie ograniczonego prawa rzeczowego dokonywane jest w ramach przepisów rangi ustawowej. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. Z. i A. Z., domagając się jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skarżący zarzucili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. bezpodstawnie przyjęło, że nieruchomość przy ul. [...] przestała istnieć jako odrębny przedmiot własności i z tego powodu nie można na niej ustanowić prawa wieczystego użytkowania oraz, że przy ocenie okoliczności związanych z wnioskiem z [...] października 1949 r. obowiązywały ustalenia z daty orzekania przez Burmistrza Gminy W. to jest [...] marca 2002 r., a nie z okresu wadliwych decyzji Prezydium Rady Narodowej m.[...] W. z [...] sierpnia 1951 r. oraz Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. Stanowisko to nie zostało poparte żadnym przepisem prawa – mimo wymagań zawartych w art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i ta wada orzeczenia pozbawiła stronę skarżącą możliwości pełnej krytyki krzywdzącej decyzji. Zaskarżona decyzja pozbawia jakiegokolwiek znaczenia prawnego wcześniejszą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r., które uchyliły obie wadliwe decyzje dekretowe ex tunc. Zarzucono ponadto, że Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniesiono, że w zaskarżonej decyzji wyraźnie rozróżniono "nieruchomość" jako przedmiot praw oraz "grunt" jako obiektywny byt materialny. Zauważono także, iż chociaż skutek ex tunc decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego przywraca obowiązek organu do dokonania odpowiedniej administracyjnej czynności prawnej, to jednak nie przywraca bytu materialnego nieruchomości istniejącej w 1951 r. i nie kasuje innych zdarzeń prawnych. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy reformujące sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Art. 13 § 1 tej ustawy przewiduje, iż wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowo administracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś § 2 tego artykułu stanowi, że do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, z tym, że jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę nie istnieją podstawy do żądania rozstrzygnięcia przez Sąd co do istoty sprawy, czego domagali się skarżący. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej wskazują, iż sądy administracyjne sprawują tę kontrolę stosując środki określone w ustawie. W razie uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną Sąd orzeka zgodnie z art. 145 tej ustawy, który nie dopuszcza możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia przez Sąd, co do istoty sprawy. W sprawie niniejszej zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszym rzędzie podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją organy administracji publicznej rozpoznając wniosek z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr [...] (dawniej [...]), nr hip. [...] nie wyjaśniły należycie okoliczności sprawy i nie oceniły całokształtu materiału dowodowego oraz uchybiły obowiązkom w zakresie uzasadnienia decyzji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Omawiane decyzje naruszają także prawo materialne, to jest art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wobec brzmienia tego przepisu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] zgłoszony z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 ust. 1 dekretu Gmina obowiązana była uwzględnić, jeżeli spełnione były przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 2 dekretu, to jest gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania tego prawa, a takie przesłanki przyjęto w zaskarżonej decyzji. Organy administracji publicznej rozpoznając wniosek w postępowaniu prowadzonym w wyniku decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] sierpnia 2000 r. – uchylającej orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.[...] W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, winny możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego rozważać jedynie w świetle przeznaczenia gruntu w obowiązującym aktualnie planie zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie sąd nie podzielił poglądu skarżących, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. w postępowaniu w sprawie niniejszej dla kwestii tej wiążący był plan zabudowania z 1931 r. Z powyższych względów uznać należało, iż bezpodstawnie odmówiono uwzględnienia wniosku z powołaniem się jedynie na aktualny stan zagospodarowania i funkcję, jaką pełni grunt przedmiotowej nieruchomości stanowiący obecnie część działek ewidencyjnych: nr [...], na której znajduje się Przedszkole nr [...] wraz z wyposażeniem i nr [...], na której znajduje się Szkoła Podstawowa nr [...] wraz z wyposażeniem. Powołany w decyzji pierwszoinstancyjnej przepis art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j z 2000 r. Dz.U. Nr 46, poz. 543) nie mógł stanowić podstawy decyzji. Nie można podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż skoro w wyniku zmian geodezyjnych powodujących, iż części gruntu dawnej nieruchomości [...], której dotyczy wniosek, wchodzą obecnie w skład nowoutworzonych działek ewidencyjnych – nr [...] i nr [...] w jednostce ewidencyjnej W., obręb ewidencyjny [...] to okoliczność ta wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego. Zauważyć trzeba, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przyjęto odmienne założenie – które sąd podziela - i analizowano m.in. możliwość wydzielenia odrębnej działki budowlanej w granicach objętych d. księgą hipoteczną [...]. Zasadnie skarżący zarzucili także , że oceniane przez sąd w niniejszej sprawie decyzje administracyjne z naruszeniem prawa pominęły kwestie związane z własnością budynków położonych na gruncie nieruchomości [...], której dotyczył wniosek. Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.