I SA 1601/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.O., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ostateczna wydana została na podstawie następująco ustalonego stanu faktycznego: Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] września 1977 r. nr [...], na podstawie art. 27 – 36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339), zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 20 marca 1957 r. w sprawie ceny żyta w spłatach należności za ziemię nabytą na podstawie przepisów o reformie rolnej i osadnictwie (Mon. Pol. Nr 29, poz. 201) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o przyznaniu spadkobiercom J.O. odszkodowania w kwocie [...] zł za wywłaszczone działki gruntu o nr [...], [...], [...] i [...] położone w L. o łącznej powierzchni [...] ha. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie zbiorowego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] września 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek Państwowego Przedsiębiorstwa "[...]", którym objęto nieruchomości stanowiące własność J.O. oznaczone jako działki: nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...]o pow. [...] m2. W dniu [...] listopada 2001 r. R.O. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1977r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja dotycząca odszkodowania nie rozstrzygnęła całości sprawy, bowiem objęła zakresem rozstrzygnięcia tylko część gruntu o powierzchni [...] ha, podczas gdy wywłaszczeniem objęto nieruchomość o powierzchni [...] ha, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Kolejną wadą decyzji jest skierowanie jej tylko do jednego z następców prawnych właściciela nieruchomości – A.O. z pominięciem pozostałych spadkobierców, tj. W.O., J.O. i R.O. (art. 156 § 1 pkt 4). Rozpoznając wniosek w granicach określonych przepisem art. 156 § 1 kpa Wojewoda [...] przede wszystkim, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność J.O. nastąpiło w trybie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. nr 20, poz. 138 ze zm.). Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] września 1950 r. nr [...] w tej sprawie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia 1 marca 1951 r. nr 5, poz. 26. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu ogłoszenie takie zastępowało doręczenie orzeczenia właścicielowi. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało natomiast ustalone na podstawie obowiązującego w dacie orzekania dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonego dekretu należało oceniać kwestionowane orzeczenie. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 dekretu ustalenie odszkodowania następowało na wniosek stron. Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 1 z dnia 26 kwietnia 1949 r. roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Roszczenia odszkodowawcze z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] września 1950 r. uległy przedawnieniu z dniem [...] maja 1955 r. Ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości J.O. o łącznej powierzchni [...] ha pozostawała nadal w użytkowaniu A.O. – jednego z domniemanych spadkobierców byłego właściciela. W związku z koniecznością przejęcia tych gruntów w kolejnym etapie rozbudowy stacji PKP L.-O. - pismem z dnia [...] listopada 1974 r. Dyrekcja Okręgowa [...] w W. zawiadomiła o nieskorzystaniu z zarzutu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za grunty wywłaszczone w latach 1950-1952, a aktualnie przejmowane na potrzeby tej inwestycji. W dniu [...] grudnia 1974 r. A.O., J.O. i R.O. złożyli w Urzędzie Dzielnicowym [...] pismo, w którym wnieśli o przyznanie nieruchomości zamiennej za wywłaszczony grunt. Podczas rozprawy w dniu [...] kwietnia 1976 r. zaproponowano byłym właścicielom nieruchomości wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] września 1950 r. odpowiednie nieruchomości zamienne. Wobec nieprzyjęcia nieruchomości zamiennych przez byłych właścicieli bądź ich spadkobierców, za nieruchomości pozostające w dotychczas w ich użytkowaniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, orzeczenie Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] ustalono odszkodowanie za działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Orzeczenie o odszkodowaniu zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w lokalu Urzędu dzielnicowego [...] w dniach od [...] września 1977 r. do [...] września 1977 r. Zastosowanie zastępczej formy doręczenia decyzji o odszkodowaniu wynikało z faktu, iż nie przedłożono żadnych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po byłym właścicielu. Postępowanie spadkowe po J.O. przeprowadzono dopiero w 1997 roku. Przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych stanowiły, że w przypadku gdy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, ogłoszenia orzeczenia dokonuje się przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. Zatem zarzut, iż decyzja została skierowana tylko do jednego ze spadkobierców, z pominięciem pozostałych, tj. W.O., J.O. i R.O., nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Odszkodowanie prawidłowo przyznano spadkobiercom po J.O., co wynika z sentencji decyzji, natomiast wypłata odszkodowania, które złożono do depozytu sądowego, miała nastąpić po przedstawieniu przez spadkobierców prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku. Zarzut strony, że orzeczenie wysłano tylko A.O. z pominięciem pozostałych osób pozostających w kręgu spadkobierców J.O., może stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, natomiast nie jest to okoliczność mogąca stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Podstawy stwierdzenia nieważności nie może także stanowić okoliczność, iż odszkodowanie ustalono jedynie za część gruntu o pow. [...] ha, zamiast za całość wywłaszczonej nieruchomości. Zarzut ten byłby słuszny, gdyby wymóg ustalenia odszkodowania był obligatoryjnie powiązany z decyzją o wywłaszczeniu. Natomiast w okolicznościach tej sprawy zważyć trzeba, że zgodnie z art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ustalenie odszkodowania następowało na wniosek strony, a roszczenie odszkodowawcze, stosownie do art. 39 dekretu, przedawniało się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Wniosek dotyczący odszkodowania nie został złożony w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, a zatem roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] ha uległo przedawnieniu. Ustalenie odszkodowania jedynie za część nieruchomości wynikało z faktu, że taka część wywłaszczonej nieruchomości znajdowała się nadal w użytkowaniu A.O. – jednego z domniemanych spadkobierców byłego właściciela i tylko co do tej części Dyrekcja Okręgowa [...] w W. zgodziła się na nieskorzystanie z zarzutu przedawnienia. W świetle powyższego, w ocenie organów orzekających w sprawie, nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu, określone w art. 156 § 1 kpa. Na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast R.O. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, iż w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu organowi orzekającemu w sprawie odszkodowania znani byli z imienia, nazwiska oraz adresów spadkobiercy J.O. Złożyli oni bowiem wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania. Jeśli chodzi o brak postanowienia o nabyciu spadku po J.O., to organ winien był zwiesić postępowanie administracyjne i zakreślić stronom termin do przedłożenia tego dokumentu. Zamiast tego wybrał jednego tylko spadkobiercę – A.O., którego uznał za uczestnika postępowania. Tym samym organ naruszył przepisy art. 61, art. 90 § 1 oraz art. i 91 § 1 i 2 kpa zobowiązujące organ do wezwania stron do udziału w sprawie. Właściciele nieruchomości nie zostali nawet zawiadomieni o wydaniu decyzji, zastosowano natomiast w stosunku do nich zastępczą formę doręczenia, mimo iż znane były organowi ich adresy. Naruszono w ten sposób art. 10 w związku z art. 28 kpa. Ponadto, mimo iż na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu została przejęta cała nieruchomość stanowiąca własność J.O., to odszkodowanie przyznano jedynie za część wywłaszczonej nieruchomości i nawet tak krzywdząco ustalone odszkodowanie nie zostało wypłacone, ani też wpłacone do depozytu sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sprawa będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie podlega zatem rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, z wniosku skarżącego R.O. o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przystępując do rozpoznania wniosku organ nadzoru instancji prawidłowo przyjął, że w tego rodzaju postępowaniu organ nie jest związany granicami zarzutów podniesionych przez stronę ale obowiązany jest do skontrolowania kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W ramach tej kontroli kluczowym zagadnieniem była ocena zakwestionowanej przez stronę decyzji pod kątem jej legalności, co w szczególności oznaczało konieczność ustalenia, czy decyzja nie jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa. Ustalenia organu w tej kwestii nie budzą zastrzeżeń. Organ prawidłowo ustalił, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zastosowanie miały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zważyć należy, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o odszkodowaniu wydana została w czasie, kiedy nie obowiązywał już dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, na podstawie którego orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uchyliła bowiem z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r. zarówno ten dekret, jak i dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 53 ust. 1 pkt 2). Nie uchyliła jednak mocy obowiązującej ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25) zmieniającej ten dekret z dniem 31 stycznia 1952 r. Z przepisu zaś art. 7 tej ustawy wynika, że postępowania z wniosków o ustalenie odszkodowania w sprawach prowadzonych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 mają być prowadzone na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Tak więc nie można mieć zastrzeżeń co do prawidłowości zastosowania w postępowaniu o ustalenie odszkodowania przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych wykonawczego stanowiącego akt wykonawczy do tego dekretu. Jeśli chodzi o zakres wywłaszczonego prawa, co do którego orzeczono o ustaleniu odszkodowania, należy mieć na względzie, że na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie rzutowała okoliczność, iż roszczenie odszkodowawcze w dniu złożenia wniosku przez A.O. było już przedawnione. Zobowiązana do wypłaty odszkodowania Dyrekcja Okręgowa [...] w W., zrzekła się wprawdzie zarzutu przedawnienia, jednak zrzeczenie to odnosiło się nie do całości roszczenia odszkodowawczego, a jedynie do odszkodowania za tę część wywłaszczonej nieruchomości, która po wywłaszczeniu pozostała we władaniu byłych właścicieli lub ich następców prawnych, a którą inwestor przejmował w latach 70-tych w celu realizacji kolejnego etapu inwestycji. Z tych też względów ustalenie odszkodowania mogło objąć tylko tę część nieruchomości, co do której P. [...] zrzekły się zarzutu przedawnienia. Należy wziąć pod uwagę, iż z samej istoty instytucji przedawnienia wynika prawo dłużnika do podjęcia według swego uznania decyzji, czy powoła się na przedawnienie, czy też zrzeknie się skorzystania z zarzutu przedawnienia. Prawem do powołania się na zarzut przedawnienia dłużnik dysponuje bowiem dowolnie. P. [...] zrzekając się zarzutu przedawnienia odszkodowania tylko za część wywłaszczonej nieruchomości, która po wywłaszczeniu pozostała we władaniu byłych właścicieli lub ich następców prawnych, określiły w ten sposób granice obowiązku odszkodowawczego, do jakich zgodziły się zrealizować obowiązek zapłaty odszkodowania. W tych warunkach organ administracji właściwy do ustalenia odszkodowania, nie miał podstaw do orzeczenia o odszkodowaniu za całą wywłaszczoną nieruchomość, a jedynie za tę część, co do której podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania zrzekł się z przysługującego mu zarzutu przedawnienia. Prawidłowa jest zatem ocena dokonana przez organ nadzoru, iż w tym zakresie nie można decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] zarzucić rażącego naruszenia prawa. Do tej sprawy niczego nie wnoszą kopie dokumentów, na które powołał się pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r. Z treści żadnego z nich nie wynika, aby wniosek o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość został złożony przed upływem terminu przedawnienia. Z całą pewnością – wbrew twierdzeniu strony skarżącej - decyzja w sprawie odszkodowania nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Aby można było mówić o wadzie powodującej nieważność decyzji z mocy samego prawa musi istnieć norma prawna przewidująca wyraźnie klauzulę nieważności decyzji, a więc konkretny przepis stanowiący, że dana decyzja jest nieważna. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, iż decyzja o odszkodowaniu została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co wypełniałoby przesłankę nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Jest poza sporem, że były właściciel nieruchomości zmarł w 1952 r., a w dniu złożenia przez A.O. wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej nie było jeszcze przeprowadzone postępowanie spadkowe po byłym właścicielu nieruchomości; nastąpiło to bowiem dopiero w 1997 roku. Z treści decyzji o odszkodowaniu wynika, że odszkodowanie przyznano spadkobiercom J.O., z tym że wypłata odszkodowania nastąpić miała po przedłożeniu przez spadkobierców prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu praw do spadku. W tych warunkach nieuzasadniony jest zarzut, że naruszono przepisy kpa dotyczące obowiązku zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, skoro brak było postanowienia sądowego stwierdzającego, kto jest spadkobiercą J.O., a tym samym, kto jest stroną w postępowaniu odszkodowawczym. Niezasadny jest zarzut strony skarżącej, iż organ naruszył prawo procesowe nie zawieszając postępowania odszkodowawczego wszczętego wnioskiem A.O. w celu wezwania wnioskodawcy o wykazanie praw do spadku. Nie zachodziła bowiem sytuacja określona w art. 97 § 1 pkt 1 kpa, gdyż J.O. zmarł przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego. Skoro w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość, której właściciel zmarł, zanim złożono wniosek o odszkodowanie, nie byli ustaleni jego spadkobiercy, to organ nie mógł zapewnić udziału w postępowaniu osobom, które nie były w stanie wykazać swych praw do spadku po byłym właścicielu. Organ nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że osoby, które wymieniono we wniosku A.O. z dnia [...] grudnia 1974 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej, są spadkobiercami byłego właściciela. Orzeczenie o odszkodowaniu mogło zatem zostać doręczone poprzez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu miejskiego zgodnie z art. 37 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., który dopuszczał taką formę doręczenia, jeżeli miejsce zamieszkania właściciela nie było znane organowi. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że decyzja o ustaleniu odszkodowania jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje podniesiony w skardze zarzut bezczynności Wojewody [...] polegający na niewydaniu decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z przedstawionej przez pełnomocnika skarżącego kserokopii decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], wszczęta wnioskiem R.O. z dnia [...] listopada 1995 r. sprawa o przyznanie odszkodowania za całą nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] września 1950 r. nr [...] toczy się w trybie zwykłym i nie pozostaje w związku procesowym z postępowaniem nadzorczym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.