I SA 1602/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Elżbieta Lenart /spr./ Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. sprawy ze skargi Zakładów Z. w likwidacji na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 1602/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przestawił następujący stan sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), decyzją znak [...] z dnia [...] września 1993 r. odmówił stwierdzenia nabycia mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Z. w Z., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z. obręb [...] i oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m². W piśmie z dnia 12 lutego 2001r. zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" Likwidator Zakładów "Z" zakwestionował decyzję odmawiającą uwłaszczenia. Wniosek ten uznano za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] września 1993 r. i wskazał, że w decyzji z dnia [...] września 1993 r. odmawiającej uwłaszczenia organ wojewódzki wyprowadza prawo zarządu z decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] sierpnia 1978r., a zarazem stwierdza, że na przedmiotowej nieruchomości został zorganizowany przyzakładowy pracowniczy ogród działkowy, co w związku z ustawą z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) oznacza, iż majątek pracowniczych ogrodów działkowych przejął Związek Działkowców i w dniu 5 grudnia 1990r. nie istniało prawo zarządu. W sprawie nie jest sporne, iż na przedmiotowej działce istniał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981r. pracowniczy ogród działkowy. Potwierdzeniem, że nie była to nieruchomość zabudowana, jest decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] sierpnia 1978 r. przekazująca nieruchomość rolną. Zgodnie z art. 8 powołanej ustawy grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe przekazuje się w użytkowanie Związkowi Działkowców. Przepis ten obowiązuje jednak od dnia 12 maja 1981r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy. Ogrody działkowe istniały też przed tym dniem, a w rozdziale 4 ustawy p.t. "przepisy wprowadzające, przejściowe i końcowe" w art. 32 wskazano, iż miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia ustawy w życie stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w rozumieniu ustawy, natomiast Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas ogrodów. Przepis art. 32, będący przepisem intertemporalnym, dotyczy więc majątku, nie zawężając tego pojęcia i nie wymaga zastosowania trybu wprowadzonego przez art. 8 ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że przedmiotowa działka, na której istniał ogród, z dniem 12 maja 1981 r. została przejęta przez Polski Związek Działkowców z mocy prawa. Oznacza to tym samym brak podstaw do uwłaszczenia Zakładu [...], gdyż uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Powyższy problem był też przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 marca 1995r. sygn. akt I SA 2526/93, w którym Sąd zajął stanowisko, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981r. w związku z art. 32 ustawy, Polski Związek Działkowców stał się prawnym użytkownikiem terenu zajmowanego przez pracowniczy ogród działkowy, a uwłaszczenie państwowej osoby prawnej co do gruntu zajmowanego przez ten ogród rażąco narusza prawo. Powoływanie się przez wnioskodawcę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast znak [...] z dnia [...] stycznia 1997r., odnoszącą się do sprawy wygaśnięcia prawa zarządu, z której może wynikać inna interpretacja omawianego zagadnienia, nie zmienia mocy obowiązującej art. 32 i nie przesądza sprawy nieważności decyzji o odmowie uwłaszczenia. Likwidator Zakładów Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2001 r. i podtrzymał w całości merytoryczne uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał, że na przedmiotowej działce istniał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981r. pracowniczy ogród działkowy, a tym samym w pełni ma zastosowanie art. 32 tej ustawy, w świetle którego istniejące w dniu wejścia w życie ustawy miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe stały się tymi ogrodami w rozumieniu ustawy, a Polski Związek Działkowców przejął majątek, należności i zobowiązania dotychczasowych ogrodów. Skoro uwłaszczenie nie narusza prawa osób trzecich, a Polski Związek Działkowców stał się w 1981r. prawnym dysponentem mienia stanowiącego pracowniczy ogród działkowy, brak było podstaw do uwłaszczenia Zakładu [...]. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. złożyły skargę Zakłady Z. w likwidacji w Z., wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi Zakłady podały, że obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast opierają się na mylnym przekonaniu, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami, to nie Zakłady Z. władały przedmiotową nieruchomością a Polski Związek Działkowców, a co za tym idzie, że skarżący nie mógł zgodnie z art. 2 ust 1 tej ustawy nabyć z mocy prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Takie mylne przekonanie wypływa stąd, że zarówno Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jak i wcześniej Wojewoda [...] błędnie przyjmują, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a przede wszystkim błędnie przyjmują, że artykuł ten wywarł jakieś faktyczne skutki odnośnie przedmiotowej nieruchomości, w szczególności skutki dotyczące prawa własności. Zdaniem skarżącego, aby mógł być zastosowany art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, to w dniu wejścia w życie tej ustawy określona nieruchomość musiałaby być przyzakładowym ogrodem działkowym. Tymczasem jak wynika z informacji posiadanych przez likwidatorów formalnie takim ogrodem nieruchomość ta nie była nigdy. Przez cały czas funkcjonowania była ona traktowana jako nieruchomość Zakładów. To, że większość osób którym Zakłady użyczały tej nieruchomości na ogródki należała do Związku Działkowców nie przesądza jeszcze o charakterze nieruchomości. Podobne stanowisko zajmuje zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, na który powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Nawet gdyby przyjąć, że artykuł ten miałby zastosowanie w niniejszej sprawie to stwierdzić należy, i to wynika z prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1997 r. (Nr [...]), że po wejściu w życie ustawy o ogrodach działkowych zarząd skarżących Zakładów nad przedmiotową nieruchomością nie wygasł i Polski Związek Działkowców nie przejął - jak wymagałby tego art. 32 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - majątku ogrodów działkowych, a co za tym idzie zarząd Zakładów trwał nadal aż do wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami, która uwłaszczyła przedsiębiorstwa państwowe. Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyżej wyroku. Zgodnie z nim niezbędnym elementem przejęcia przez Polski Związek Działkowców ogrodów działkowych było uprzednie wygaśnięcie zarządu przedsiębiorstwa państwowego. Okoliczności te są oczywiste w świetle zebranego materiału i wyprowadzenie z nich wniosku jaki prezentuje Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji jest naruszeniem swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i zasad logicznego rozumowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2893/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. oraz z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu sąd stwierdził , że przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1993r. odmawiająca uwłaszczenia Zakładów Z. w Z. nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położoną w Z. obręb [...]. Sporne w sprawie było czy przedmiotowa działka była w dniu 5 grudnia 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która z tą datą wiąże powstanie skutków prawnych w postaci nabycia przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego do zarządzanych przez nie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz znajdujących się na tych gruntach budynków i urządzeń, w zarządzie Zakładów. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że przedmiotowa działka gruntu przekazana została Zakładowi [...] w Z., jak należy sądzić poprzednikowi prawnemu Zakładów "Z" decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] sierpnia 1978r. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony, a na nieruchomości tej przedsiębiorstwo zorganizowało przyzakładowy pracowniczy ogród działkowy. Nadto w aktach sprawy znajduje się kopia pisma z dnia 14 lutego 1999 r. adresowanego do Wójta Gminy P., które skierowali użytkownicy pracowniczych ogrodów działkowych przy Zakładzie [...] w Z. z którego wynika, że ogrody działkowe użytkowane są od 1967r. i należy uregulować ich stan prawny. Okoliczności te kwestionowane są przez skarżące Zakłady. W celu oceny czy decyzja o odmowie uwłaszczenia skarżących Zakładów rażąco naruszyła przepisy art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1961r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zmianami) organ nadzoru winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości , czy na przedmiotowej działce urządzone były ogródki działkowe i kiedy to miało miejsce. Sąd stwierdził , że jeżeli niewadliwie zostanie ustalone, iż przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. istniały na przedmiotowej działce ogródki działkowe, to stosownie do postanowień art. 32 tej ustawy stały się pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu tej ustawy ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi - to jest Polski Związek Działkowców przejął nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas pracowniczych ogrodów działkowych (miejskich i przyzakładowych). Oznaczałoby to , że z dniem 12 maja 1981 r. , to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Polski Związek Działkowców stał się prawnym użytkownikiem tej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - po ponownym rozpatrzeniu wniosku Likwidatora Zakładów "Z" o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. - decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Stwierdził , że z dodatkowo zgromadzonego materiału dowodowego pośrednio wynika , iż na spornej nieruchomości – przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - istniał ogród pracowniczy. Likwidator Zakładów "Z."wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją dnia [..] maja 2003 r. znak [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2003 r. - nie stwierdzając zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakłady Mechaniczne Z. w likwidacji w Z. wnosiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r.. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego, względnie wnosiły o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Zarzucały jej szereg uchybień, które stanowią naruszenie prawa: 1. naruszenie art.156 § 1 k.p.a. przez przyjęcie nie istnienia przesłanek z tego artykułu i nie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. znak [...], 2. naruszenie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) przez niewłaściwe zastosowanie, 3. naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przez niezastosowanie tego przepisu, 4. naruszenie w związku z powyższym zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), 5. naruszenie art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, 6. naruszenie interesu prawnego skarżącego polegającego na żądaniu stwierdzenia użytkowania wieczystego nieruchomości, którą skarżący prawnie użytkował, 7. tolerowanie sytuacji w której w obrocie prawnym funkcjonują dwie wykluczające się nawzajem decyzje. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2002 r. Sąd nakazał, aby- przy ponownym rozpoznaniu sprawy – organ nadzoru ustalił, w sposób nie budzący wątpliwości , czy na przedmiotowej działce urządzone były ogródki działkowe i kiedy to miało miejsce. Organ nie wykonał tego zobowiązania w sposób prawidłowy. Uznał on , że dodatkowo zgromadzony materiał dowodowy w postaci kopii podań o : przydział działek pracowniczych, pomoc materiałową na ogrodzenie działek i pomoc w wykonaniu bramy wjazdowej oraz furtek, świadczy o istnieniu ogrodu pracowniczego. Tymczasem fakty te są dowodem tylko na to , że przedmiotowy teren był użytkowany praktycznie jako ogródki działkowe – czego skarżące Zakłady nie kwestionują. Natomiast nie świadczą o tym , że istniał tam ogród pracowniczy w myśl przepisów prawa – ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz.117). Powyższy pogląd jest zgodny z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ( n. p. sygn. akt I SA 955/99 , I SA 2893/01) , który wyraźnie stwierdza , iż do przyjęcia , że przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych może mieć zastosowanie – i Polski Związek Działkowców uzyskał tytuł do gruntu na tej podstawie – niezbędne jest ustalenie , że istniejące w dniu 12 maja 1981 r. ogrody działkowe odpowiadały warunkom określonym w ustawie z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych , pod której rządami powstały , gdyż zakładanie ogrodów podlegało regulacji prawnej. Dlatego też istnienie ogrodów należy rozpatrywać w kategoriach normatywnych , nie zaś tylko faktycznych. W postępowaniu ustalenia, o których była mowa wyżej, nie zostały poczynione, co naruszyło przepisy art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 152 poz. 1270) , orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art.152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. .