I SA 1632/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] 1.uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...]; 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3.zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej M. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę Miejską P., nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w obrębie nr [...] miasta P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2003 r. M. K. wystąpiła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną wyżej decyzją, albowiem bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, pomimo że miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż od [...] czerwca 1982 r. jest w posiadaniu domu posadowionego na działce nr [...] w obrębie nr [...] miasta P. Przez cały okres tego posiadania płaciła podatki od nieruchomości, wykonywała remonty domu oraz uprawiała warzywa na przydomowej działce i korzystała z pożytków z drzew owocowych. Jednocześnie wskazała, że o powyższej decyzji dowiedziała się w dniu [...] stycznia 2003 r. na rozprawie przed Sądem Rejonowym w P. w sprawie z jej wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości (sygn. akt [...]). Ponadto podniosła, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa i nie dysponował nią terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Prezydent Miasta P. Nie może więc zostać stwierdzone nabycie własności tej nieruchomości przez gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., ponieważ nie są spełnione przesłanki zawarte w art. 5 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone jego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] października 2002 r. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską P. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika z odpisu z księgi wieczystej KW [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 2000 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa spadku po A. P., zmarłym w dniu [...] listopada 1984 r., który był właścicielem tej nieruchomości. Zostały więc spełnione przesłanki art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w związku z czym zabudowana działka nr [...] położona w obrębie nr [...] miasta P. stała się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej P. Organ poza tym podkreślił, że stronami postępowania komunalizacyjnego, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy stosunków własnościowych tych podmiotów. Natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że mają tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia. M. K. jest wprawdzie posiadaczem skomunalizowanej nieruchomości od 1982 r., jednak posiadanie jej nie opiera się na żadnym tytule prawnym. W dniu 27 maja 1990 r. natomiast nie legitymowała się tytułem własności względem przedmiotowej nieruchomości. Złożenie przez M. K. wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie ma znaczenia w postępowaniu komunalizacyjnym, ponieważ decyzja stwierdzająca nabycie przez gminę własności Skarbu Państwa ma charakter deklaratoryjny i opiera się na stanie prawnym nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, natomiast M. K. nie ma w postępowaniu komunalizacyjnym interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego też nie jest stroną postępowania. Tym samym nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] M. K. wniosła odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na przyjęciu, że w sprawie występują przesłanki do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a także naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nie przesłuchanie - w charakterze strony - wnioskodawczyni i zgłoszonych przez nią świadków na okoliczność ustaleń faktycznych w zakresie posiadania spornej działki od 1982 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa – po rozpatrzeniu tego odwołania – decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze, przytaczając w uzasadnieniu tej decyzji następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w niniejszej sprawie dotyczyło komunalizacji mienia, która nastąpiła z mocy prawa i według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. W postępowaniu komunalizacyjnym stronami są przede wszystkim Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony, jeżeli wykaże, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał mu prawnorzeczowy tytuł w odniesieniu do komunalizowanego mienia. M. K. wywodzi natomiast swoje roszczenie do spornej nieruchomości wyłącznie z jej faktycznego użytkowania (posiadania), w tym uprawiania przydomowej działki, remontowania posadowionego na niej budynku, opłacania podatków od tej nieruchomości, które nie stanowią jednak przesłanek do uznania, iż posiadała ona tego rodzaju tytuł do przedmiotowej nieruchomości. Nie wykazała go również w jakikolwiek inny sposób. Organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym nie są zaś właściwe do ustalania stanu własnościowego nieruchomości istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w tym na przykład – jak tego domaga się odwołująca – w oparciu o zeznania świadków. Skoro więc M. K. nie wykazała, że w dniu 27 maja 1990 r. miała prawnorzeczowy tytuł do spornego mienia, to nie przysługuje jej również przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a ponieważ skuteczne pod względem prawnym odwołanie może pochodzić wyłącznie od strony, postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej M. K. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniosła, że ma interes prawny w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotowa nieruchomość jest w jej posiadaniu od 1982 r., w związku z czym wystąpiła do Sądu Rejonowego w P. z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreśliła, że skarżąca w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej działki, której właścicielem, na zasadzie dziedziczenia ustawowego z chwilą otwarcia spadku po A. P. (w 1984 r.), stał się Skarb Państwa. Nie udowodniła też twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w jej posiadaniu od [...] czerwca 1982 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc z dniem 1 stycznia 2004 r. – na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – Sądem właściwym do rozpoznania skargi M. K., zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Jego kontrola sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mięć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji. Oznacza to, że Sąd władny jest stwierdzić nieważność bądź uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli organ administracji publicznej dopuści się naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji naruszyły natomiast przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2002 r., którą stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę Miejską P. własności spornej nieruchomości, zasadniczym problemem było udzielenie odpowiedzi na pytanie: kto z dniem 27 maja 1990 r. był właścicielem tej nieruchomości. Niewadliwe ustalenie w tym względzie ma istotne znaczenie zarówno z punktu widzenia formalnego, związanego z podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego, do którego doprowadzić może tylko podmiot, będący stroną postępowania (art. 147 k.p.a.), jak i z punktu widzenia materialnoprawnego. W niniejszej sprawie co prawda doszło do wznowienia postępowania z wniosku skarżącej, lecz nastąpiło to bez odpowiedniego uzasadnienia prawnego, bo z naruszeniem art. 28 k.p.a. W konsekwencji powyższego doszło również do bezzasadnego poszerzenia kręgu stron o M. K. W związku z tym stwierdzeniem należy podkreślić, że w procesie komunalizacji stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko wtedy, gdy legitymuje się tytułem własności gruntu. Takie określenie stron odnosi się do postępowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994r., I SA 979/93, ONSA z 1995 r., nr 1, poz.50 i z dnia 10 września 1996 r., I SA 561/95, ONSA z 1997 r., nr 3, poz.130). Dopuszczenie zatem do udziału w postępowaniu w rozpatrywanej sprawie M. K. było wadliwe, skoro jak stwierdziły to same organy, brak jest odpowiednich dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do spornej nieruchomości. Powyższe stwierdzenie organów pozostaje jednak w sprzeczności z wydanymi w postępowaniu wznowieniowym decyzjami. I tak, organ pierwszej instancji, skoro stwierdził brak interesu prawnego M. K. w rozumieniu art. 28 k.p.a., obowiązany był - w myśl art. 149 § 3 k.p.a. - odmówić wznowienia postępowania. Jednak tego nie uczynił i po przyjęciu, że podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie ma interesu prawnego, wydał w dniu [...] marca 2003 r. postanowienie o jego wznowieniu. Postanowienie to wywarło skutki procesowe i powinno było doprowadzić do umorzenia, jako bezprzedmiotowego, wadliwie wszczętego postępowania wznowieniowego (art. 105 § 1 k.p.a.), a nie do badania podstaw wznowienia postępowania i wydania w konsekwencji decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędu tego nie naprawiła, mimo że podzieliła pogląd organu pierwszej instancji o braku podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyn podmiotowych. Wydała natomiast decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, stwierdzając, że odwołująca się od decyzji Wojewody [...] M. K. nie wykazała, aby w dniu 27 maja 1990 r. legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Z tego względu, nie będąc stroną postępowania komunalizacyjnego, nie mogła złożyć skutecznie odwołania. Decyzja ta jest oczywiście wadliwa z punktu widzenia przepisów o postępowaniu wznowieniowym, brak bowiem przesłanek do przyjęcia, że skarżąca nie miała interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Interes prawny w tym względzie miała, gdyż organ pierwszej instancji – po wznowieniu postępowania - na jej wniosek wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji komunalizacyjnej. Od tej decyzji o odmowie służyło jej odwołanie. W postępowaniu odwoławczym w związku z przyjęciem, że skarżąca nie wykazała, iż jest stroną postępowania komunalizacyjnego, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - stosując prawidłowo przepisy o postępowaniu administracyjnym - powinna była na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji. Wydanie tego typu decyzji nie naruszałoby, przy ustaleniach jakie poczyniły organy obu instancji, zakazu reformationis in peius, bowiem decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo (art. 139 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),. Aczkolwiek organy obu instancji wydały decyzje z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, to jednak Sąd nie stwierdził ich nieważności, a jedynie je uchylił, gdyż oprócz tych wszystkich wad postępowania organy nie doprowadziły do należytego wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły właściwego postępowania dowodowego, bowiem chociaż wiedziały o toczącym się - z wniosku M. K.- przed Sądem Rejonowym w P. postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości objętej przedmiotową komunalizacją, to nie ustaliły jakie zapadło w nim postanowienie. A przecież ewentualne orzeczenie stwierdzające nabycie z mocy prawa przez M. K. własności spornej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r., dawałoby jej przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym. Stwierdzić więc należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Dlatego też trzeba przyjąć, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77, 80,81 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji powinien zobowiązać skarżącą do przedłożenia prawomocnego postanowienia wydanego w sprawie o sygn. akt [...] przez Sąd Rejonowy w P. i po przeprowadzeniu dowodu z tego dokumentu wydać stosowną decyzję z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 wymienionej ustawy z 30 sierpnia 2002 r.