I SA 164/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2004 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych, o ukaranie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji karą pieniężną w kwocie 100 000 zł oraz zasądzenie odszkodowania w kwocie 100 000 zł 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...]; 2) odrzuca skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. J. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa., po rozparzeniu wniosku R. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2002 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., nr [...],stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie G., jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie G., jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono, co następuje: Decyzją nr [...] z dnia 19 kwietnia 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. nr [...] i nr [...] wydanych na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.) stwierdzających nabycie przez Gminę [...] własności nieruchomości opisanych bliżej w sentencji decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. J. – spadkobierca byłych właścicieli A. i W. K. Rozpatrując ponownie sprawę stwierdzono brak legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wyżej oznaczonych decyzji komunalizacyjnych. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pojęcie strony zostało określone w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Kwestionowane decyzje oparte zostały, jeśli idzie o prawo materialne na art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.). Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, która jest decyzją deklaratoryjną. Przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa, który stał się ich właścicielem na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1975 r., orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa od A. i W. K. gospodarstwa rolnego w zamian za zaopatrzenie emerytalno-rentowe. Zarówno w dniu 27 maja 1990 r., z którym to terminem ustawa komunalizacyjna wiąże powstanie skutków prawnych w postaci przejścia określonego mienia ogólnonarodowego na gminy, jak i w trakcie prowadzonego postępowania dotyczącego komunalizacji nieruchomości położonej w Gminie [...], byli właściciele i ich spadkobiercy, w tym skarżący, nie legitymowali się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego nie wynikają zatem dla R. J. żadne uprawnienia, ani obowiązki o charakterze prawnym, dlatego w świetle art. 28 kpa nie posiada on przymiotu strony. Stronami w niniejszej sprawie są Skarb Państwa i właściwa gmina, a samo postępowanie dotyczy przeniesienia własności nieruchomości Skarbu Państwa na właściwą Gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. J. Skarżący zakwestionował prawidłowość zarówno obu decyzji komunalizacyjnych z dnia 31 października 1991 r., których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, jak i obu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji. R. J. wnosił o ustalenie istnienia w decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. wad określonych w art. 156 § 1 pkt. 1, 2, 5, 6 i 7 kpa i wydania orzeczenia, co do istoty sprawy oraz ustalenia naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu zakończonymi decyzjami nr [...] i [...], których dotyczy skarga, art. 61 § 1 w związku z art. 28 kpa, a także § 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 2001 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr. 122, poz. 1343). Zarzucił, że Minister odmawiając przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 28 w związku z art. 156 kpa naruszył konstytucyjną zasadę wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. R. J. domagał się ukarania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji karą pieniężną w kwocie 100 000 zł i zażądał od niego na rzecz skarżącego odszkodowania w kwocie 100 000 za wyrządzone krzywdy moralne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) stał się z dniem 1 stycznia 2004 r. właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje: Skarga w zakresie dotyczącym postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] zasługiwała na uwzględnienie. W świetle materiału dokumentacyjnego zawartego w aktach administracyjnych przekazanych przez odpowiedzi na skargę, na podstawi których zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270) Sąd wydaje wyrok, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. o wskazanych wyżej numerach uznana być musiała za przedwczesną. Organy administracji publicznej mają w toku prowadzonego postępowania obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa). Spełnienie powyższych obowiązków powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji (art. 107 § 3 kpa). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2002 r. naruszają wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W obu decyzjach zaznaczono, że R. J. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. jako spadkobierca byłych właścicieli A. i W. K. Mimo, że w aktach sprawy brak jest prawomocnego postanowienia stwierdzającego zbycie spadku po tych osobach przez skarżącego, rozpatrzono żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego jako zgłoszone przez spadkobiercę wymienionych osób. Przyjmując zaś, że R. J. wystąpił z wnioskiem jako spadkobierca A. i W. K., na wniosek których decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1975 r., nr [...] przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi G., gmina [...] stanowiące własność W. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozważył należycie, czy i jakie prawa rzeczowe w stosunku do każdej z działek skomunalizowanych decyzjami z dnia [...] października 1991 r. przysługiwały małżonkom K. w dniu 27 maja 1990 r. Na mocy decyzji z dnia [...] września 1975 r. nie zostały przejęte na własność Państwa zabudowania znajdujące się na gruncie przejmowanego gospodarstwa (na działce nr [...]), które jak podano stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, ponadto wydzielono do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu o powierzchni [...] ha z działki nr [...] i [...]. Ocena pozycji małżonków K. w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym działki nr [...] winna uwzględnić posiadane przez nich w dniu 27 maja 1990 r. uprawnienia wynikające z treści art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr. 10, poz. 53). Zauważyć trzeba, że w wyniku darowizny dokonanej aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1990 r. uprawnienia te przeszły na R. J., zaś konsekwencją tej umowy była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] maja 1994 r., nr [...], na mocy której orzeczono przenieść nieodpłatnie na rzecz R. J. jako właściciela budynków, własności działki gruntu oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w G. Przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie sądowym poglądem, który podziela skład orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się art. 28 i art. 64 § 4 kpa, a stroną jego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92-ONSA 1995 nr. 1 , poz. 32). R. J. jest obecnie właścicielem działki siedliskowej oznaczonej nr [...], zaś działka nr [...] stanowi własność Parafii Katolickiej pod wezwaniem [...] w G. i okoliczności te należy także rozważyć w ramach ustalania stron postępowania w sprawie niniejszej. Wskazane wyżej przesłanki przesądziły o okoliczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. W pozostałym zakresie skarga podlegała odrzuceniu, bowiem zarówno żądanie ukarania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji karą pieniężną, jak i zasądzenia od tego organu odszkodowania nie należą do spraw objętych właściwością sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c, art. 152 i art. 200 oraz w zakresie, w jakim skarga została odrzucona art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy orzeczono jak w sentencji wyroku.