I SA 1685/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2002 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część działki nr [...] z obrębu nr [...]-[...]-[...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1975 r. Nr [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i poszerzenie ulic zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] maja 1971 oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 1972r. Organ pierwszej instancji orzekając o odmowie zwrotu przedmiotowego terenu stwierdził, że nie stał się on zbędny na cel wywłaszczenia i jest wykorzystany pod infrastrukturę techniczną potrzebną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla "[...]". Z zebranego materiału dowodowego wynika, że realizację celu wywłaszczenia, tj. budowę osiedla mieszkaniowego rozpoczęto przez wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1975 r. dla budynku mieszkalnego XIII-kondygnacyjnego – os. [...], Kol. [...], bud. nr [...], a decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej mocy. Zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w ramach inwestycji obejmuje poprowadzenie uzbrojenia terenu obsługującego budynki Kolonii [...] osiedla "[...]", osiedlowe drogi i ciągi pieszo-jezdne, parkingi i zieleń osiedlową. Ustalenia powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy mapy i pisma, m. in. pismo Wydziału Architektury Urzędu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] stwierdzające, że cel wywłaszczenia związany z decyzją na [...] zrealizowano na całości przedmiotowego terenu oraz pismo z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...], a także pismo Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy Gminy W. z dnia [...] marca 1993 r. nr [...]. Organ stwierdził ponadto, iż celem wywłaszczenia nie było zrealizowanie na konkretnej przedmiotowej działce określonego budynku, ulicy czy terenu zielonego lecz realizacja inwestycji jako całości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że teren przedmiotowej nieruchomości stał się zbędny w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Nie zachodzą też przesłanki określone w art. 137 ust. 2 ustawy, tj. sytuacja, gdy zbędna okazała się jedynie część wywłaszczonej nieruchomości. Przepis ten odnosi się bowiem do przypadku, gdy po zakończeniu procesu inwestycyjnego na części wywłaszczonego terenu nie zrealizowano zamierzonej inwestycji i po sporządzeniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej określającej granice terenu objętego działalnością inwestycyjną pozostała poza tym terenem część wywłaszczonej nieruchomości i jest ona w sposób niewątpliwy zbędna dla celu wywłaszczenia. W przedstawionej sytuacji – w ocenie organu odwoławczego - stanowisko organu pierwszej instancji zajęte w decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości jest prawidłowe. Na decyzję Wojewody [...] J. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie prawa procesowego art. 7, 77 i 80 kpa, a także prawa materialnego – art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł, że twierdzeniom organów przeczy treść znajdującego się w aktach sprawy pisma Wydziału Architektury Urzędu Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], z którego wynika jednoznacznie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całości wywłaszczonego terenu. Zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. planowane były dwa pawilony handlowe, które nie zostały zrealizowane. Nie zrealizowano także świetlicy, która miała się znajdować między budynkami oznaczonymi jako nr [...] i [...]. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem realizacyjnym dla budowy Kolonii [...] osiedla "[...]" przeznaczona była głównie na tereny rekreacyjne, a także na komunikację i budowę pawilonu handlowego, tylko nie zrealizowano pawilonu. Skarżący podniósł, iż organy nie wyjaśniły, jak się ma wybudowanie parkingu dla samochodów (zdaniem skarżącego była to samowola budowlana) do celu wywłaszczeniowego – przeznaczenia terenu na rekreację. Nie wykazano też w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy teren został wykorzystany pod infrastrukturę techniczną osiedla. Nie wykonano inwentaryzacji geodezyjno-architektonicznej terenu, o co wnosił skarżący. Oparto się natomiast wyłącznie na powołanych w decyzjach pismach, chociaż ich treść jest ze sobą sprzeczna – z jednego wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całości wywłaszczonego terenu, z drugiego zaś, że cel wywłaszczenia zrealizowano na całości. W obu pismach stwierdzono, że wykonane zostało uzbrojenie terenu obsługujące budynki Kolonii [...] osiedla "[...]", ale w piśmie z dnia [...]grudnia 1999 r. Urząd Gminy W. podał, że potwierdzenie rodzaju oraz przebiegu sieci infrastruktury technicznej może dokonać jedynie uprawniony geodeta. Dodatkowo z treści pisma Urzędu Gminy W. Wydziału Inwestycji z dnia [...] kwietnia 2002 r. skierowanego do Starostwa Powiatu [...] wynika, że Urząd ten nie posiada żadnych dodatkowych informacji o przebiegu sieci infrastruktury technicznej poza przedstawionym na planie sytuacyjnym, natomiast szczegóły dotyczące urządzeń podziemnych można uzyskać u eksploatatorów mediów i u władającego terenem. Dowodów na tę okoliczność jednak nie przeprowadzono. Nie dokonano też wizji lokalnej. W świetle powyższego dowolne jest uznanie organu, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wojewoda [...] poza tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posługuje się sformułowaniami z art. 69 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie brzmieniem przepisów art. 136 ust. 1 i art. 137 aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym o zbędności przesądzają następujące przesłanki: pierwsza – nie rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, druga - utrata mocy obowiązującej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i niezrealizowanie celu wywłaszczenia na całości lub części nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, kiedy rozpoczęto prace na wywłaszczonej nieruchomości. Starosta Powiatu [...] pismem z dnia [...] marca 2002 r. zwrócił się wprawdzie z tym pytaniem do Wydziału Architektury Urzędu Gminy W., jednak na to pytanie nie ma odpowiedzi. W obu decyzjach błędnie przyjęto, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę jest równoznaczne z rozpoczęciem prac na wywłaszczonej nieruchomości. Skoro nie ustalono w sposób jednoznaczny, kiedy na wywłaszczonej nieruchomości rozpoczęto roboty budowlane objęte zadaniem inwestycyjnym, to bezpodstawne jest także twierdzenie przez organy obu instancji, że decyzja lokalizacyjna nie utraciła ważności, bowiem nie zostało to poparte odpowiednim dowodem. Zgodnie natomiast z § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 31, poz. 198) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność w razie nie rozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu 5 lat od daty podjęcia tej decyzji. W związku z powyższym nie wykazano także, iż nie zachodzi druga przesłanka określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, ze skargę należało uwzględnić, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały wydane z naruszeniem norm prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podkreślić należy, że stosownie do art. 136 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli: - mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo - utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Na organie rozpoznającym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciążył zatem obowiązek ustalenia, czy zachodzi co najmniej jedna z wymienionych sytuacji. Stwierdzić należy, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały w należyty sposób braku w/w przesłanek zwrotu przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości. Odmowa zwrotu nieruchomości oparta została na stwierdzeniu, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna, inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji zachowały ważność, a teren przedmiotowej nieruchomości jest zagospodarowany. Powyższa ocena organu jest błędna. Uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę to nie to samo co rozpoczęcie prac, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przepisie tym ustawodawca odwołuje się do okoliczności faktycznej, a nie prawnej. Rzeczą organu było ustalenie, w jakim terminie rozpoczęto prace budowlane objęte planem realizacyjnym inwestycji. Realizacja inwestycji wiąże się z konkretnymi robotami i nakładami, co powinno znaleźć potwierdzenie w odpowiedniej dokumentacji. Tych ustaleń nie mogą zastąpić stwierdzenia nie poparte konkretnymi dowodami, tym bardziej że treść pism, na które powołano się w zaskarżonej decyzji nie pozostaje w zgodzie z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie Wydziału Architektury Urzędu Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. W piśmie tym wyraźnie stwierdzono, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całości wywłaszczonego terenu, gdyż zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego planowane były dwa pawilony handlowe także świetlica, które nie zostały zrealizowane. Nie wyjaśniono, czy uzbrojenie terenu osiedla, osiedlowe drogi i ciągi pieszo-jezdne, parkingi oraz zieleń osiedlowa, które jak podano w cyt. piśmie, stanowi zagospodarowanie przedmiotowego terenu, mieściło się w zakresie zadań objętych planem realizacyjnym inwestycji, dla której nieruchomość wywłaszczono, czy też jest to wynik realizacji zadań wykonanych poza tym planem. W aktach sprawy nie ma planu realizacyjnego - części opisowej wraz z czytelną mapą terenu, co nie pozwala na ustalenie obszaru niezbędnego do realizacji inwestycji. Nie wyjaśniono, jakie było przeznaczenie spornego terenu w planie realizacyjnym, czy ustalenia planu realizacyjnego co do przedmiotowego terenu ulegały zmianie w trakcie realizacji inwestycji i w jaki sposób, nie wskazano także, kiedy inwestycję zakończono. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wywiódł, iż dla ustalenia, czy zachodzi możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (art. 137 § 2) niezbędne jest sporządzenie, po zakończeniu procesu inwestycyjnego, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej określającej granice terenu objętego działalnością inwestycyjną celem stwierdzenia, czy pozostała poza tym terenem część wywłaszczonej nieruchomości stała się w sposób niewątpliwy zbędna dla celu wywłaszczenia. Nic nie wskazuje jednak, aby takie czynności zostały w niniejszej sprawie wykonane. W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, że nie ustalono w sposób jednoznaczny, iż grunt będący przedmiotem żądania byłych właścicieli nie stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko konkretne stwierdzenie braku przesłanek zwrotu, na podstawie dokumentów, które muszą być wyraźnie wskazane i włączone do akt sprawy, uprawnia organ orzekający do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Należy mieć na względzie, iż stosowanie przepisów ustawowych odnoszących się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może opierać się na dowolnej ich interpretacji. Wynika to z konstytucyjnej ochrony własności i wyjątkowego charakteru instytucji wywłaszczenia. Konsekwencją jest m. in. zawarty w art. 136 ust. 1 ustawowy zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (analogicznie jak w art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) bez zawiadomienia o tym fakcie byłego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje prawo żądania zwrotu nieruchomości w całości bądź w części. Odmawiając zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia przesłanek zwrotu naruszono przepis art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybiono także przepisom postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa nakazującym organowi administracji podejmowanie wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.