I SA 1737/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia del. NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA del. Maria Wiśniewska NSA del. Joanna Runge-Lissowska Protokolant Nina Beczek po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 1737/02 U z a s a d n i e n i e Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2002 r., którą odmówiono S. B. nadania licencji zawodowej w zakresie [...] w obrocie nieruchomościami. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw nadania licencji i uprawnień zawodowych przeprowadziła w dniu [...].03.2002 r. postępowanie kwalifikacyjne. Zespół Kwalifikacyjny w pierwszym etapie postępowania kwalifikacyjnego, oceniając złożone przy wniosku dokumenty, uznał zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. nr 115, poz. 745), że S. B. wykazał, iż odbył w ramach dotychczasowej działalności zawodowej praktykę, wystarczającą do zwolnienia z odbycia praktyki wskazanej w § 5 rozporządzenia. Zespół dopuścił zainteresowanego do drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego, w którym w trakcie egzaminu pisemnego w formie testu uzyskał [...] punktów z wymaganych 70 i w związku z tym postępowanie zakończyło się wynikiem negatywnym. Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].05.2002 r., nr [...] odmówił nadania S. B. licencji zawodowej w zakresie [...] w obrocie nieruchomościami. W dniu [...].04.2002 r. S. B., nie oczekując na formalną decyzję w tej sprawie, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...].05.2002 r. We wniosku tym omawia posiadany dorobek zawodowy, który jego zdaniem kwalifikuje do otrzymania przedmiotowej licencji bez egzaminu. Ponadto podkreśla zbyt szeroki i szczegółowy zakres wiedzy, wymaganej przez Komisję Egzaminacyjną, co zdaniem strony nie jest konieczne, jest natomiast zbyt stresujące. S. B. zabiega również o udostępnienie kopii pytań egzaminacyjnych, bowiem jest przekonany o trafności swoich odpowiedzi w większym stopniu niż oceniła to Komisja Egzaminacyjna. W zaistniałej sytuacji Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wystąpił do S. B. z zapytaniem, czy odwołanie od wyniku egzaminu z dnia [...].04.2002 r. ma być potraktowane przez organ jako przysługujący stronie wniosek w trybie art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...].06.2002 r. S. B. potwierdził wolę potraktowania odwołania z dnia [...].04.2002 r. jako odwołania od decyzji organu z dnia [...].05.2002 r. nr [...]. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Prezes stwierdził, że zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543) postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. określono w rozdziale 5 szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, ustalania jego kosztów oraz nadawania uprawnień i licencji zawodowych. Na podstawie § 14 tego rozporządzenia ustalono Regulamin działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, w którym uregulowano tryb przeprowadzania egzaminu na licencję zawodową w zakresie [...] w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z § 20 ust. 2 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w etapie drugim postępowania kwalifikacyjnego, zespół kwalifikacyjny przeprowadza egzamin pisemny, polegający na rozwiązaniu testu zawierającego 100 pytań, które dotyczą zakresu wiedzy, wynikającej z minimum programowego, zatwierdzonego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dla kursów specjalistycznych pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Natomiast zgodnie z § 22 tego regulaminu etap drugi postępowania kwalifikacyjnego uznaje się za zakończony wynikiem pozytywnym dla osoby zainteresowanej, jeżeli osoba ta uzyskała co najmniej 70% maksymalnej liczby punktów. W przedmiotowej sprawie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna sporządziła protokół zgodnie z wymogiem określonym w § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r., wpisując do niego ocenę, podpisany przez wszystkich członków zespołu kwalifikacyjnego. Ocena egzaminacyjna wypisana jest na arkuszu egzaminacyjnym pracy pisemnej i podpisana przez wszystkich członków zespołu kwalifikacyjnego zgodnie z § 21 ust. 2 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Z protokołu wynika, że S. B. uzyskał na egzaminie pisemnym [...] punktów, a więc poniżej progu ustalonego w § 22 regulaminu, co nie dawało możliwości przystąpienia do etapu trzeciego, polegającego na sprawdzeniu na egzaminie ustnym wiadomości praktycznych, dotyczących działalności w zakresie [...] w obrocie nieruchomościami, zgodnie z przepisem § 23 ust. 1 rozporządzenia RM. W związku z negatywnym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego, na podstawie art. 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał decyzję z dnia [...].05.2002 r. o odmowie nadania licencji zawodowej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że postępowanie kwalifikacyjne w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie [...] w obrocie nieruchomościami zostało przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną przeprowadzone zgodnie z prawem – rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. i wydanym na jego podstawie regulaminem działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy należy stwierdzić, że test jest sprawdzany przez cały skład Zespołu Kwalifikacyjnego. Test rozwiązany przez S. B. sprawdził 7-osobowy Zespół Kwalifikacyjny. Każdy członek Zespołu Kwalifikacyjnego, zgodnie z § 21 ust. 2 Regulaminu Komisji, podpisał się pod oceną testu. Rozwiązany test jest jednym z dokumentów, jakie powstają w wyniku postępowania kwalifikacyjnego i jako taki może być udostępniony stronie na ogólnych zasadach, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w gmachu Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Organ nie dopatrzył się naruszenia prawa i przepisów Regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w postępowaniu kwalifikacyjnym, przeprowadzonym w dniu [...].03.2002 r. Natomiast błędy popełnione w teście, uzasadnione stresem, nie mogły być powodem zmiany wyniku powyższego postępowania kwalifikacyjnego z dnia [...].03.2002 r. i uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu pisemnego, ponieważ okoliczność wystąpienia stresu u osoby zdającej egzamin jest subiektywną reakcją, nie związaną w sposób bezwzględny z wynikiem egzaminu. Opisana w odwołaniu działalność zawodowa S. B. była już przedmiotem postępowania kwalifikacyjnego w trybie art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu [...].09.2000 r. W wyniku negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej organ wydał w dniu [...].11.2000 r. decyzję ostateczną nr [...], odmawiającą nadania przedmiotowej licencji zawodowej. Natomiast przedstawione w postępowaniu kwalifikacyjnym w dniu [...].03.2002 r. dokumenty dotyczące działalności w [...] w obrocie nieruchomościami uwzględniono w pierwszym etapie postępowania. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. B., podnosząc m. in., że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie ustosunkował się merytorycznie do przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Przedstawił również swoje zastrzeżenia co do przedstawionego postępowania i odmowy przyznania licencji zawodowej w trybie szczególnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i w związku z tym mają tutaj zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zgodnie z tymi przepisami, Sąd kontroluje działalność administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne. Jednakże, aby skarga mogła zostać rozpoznana, muszą zostać spełnione określone warunki formalne dot. m. in. wyczerpania środków odwoławczych i zachowanie terminu. Niniejsza skarga została wniesiona na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. odmawiającą nadania licencji zawodowej i ta decyzja podlega kontroli sądowej. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące działalności Komisji Kwalifikacyjnej i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przy wydaniu innej decyzji – nadawania uprawnień w trybie szczególnym, które nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Również podniesione w skardze kwestie odnoszące się do treści korespondencji na tle niniejszej sprawy pomiędzy Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i posłem nie podlegają ocenie przez sąd administracyjny. Natomiast, rozpoznając skargę w ramach swoich kompetencji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, że ma tutaj zastosowanie m. in. przepis art. 138 kpa. Przepis ten nakłada na organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już kwestionowaną decyzją. Organ nie może tutaj ograniczyć się do kontroli decyzji, ale zobligowany jest merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czego następstwem jest utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji (a nie oddalenie odwołania, czy też uchylenie i zmiana tej decyzji). Tylko bowiem w ograniczonym zakresie organ ponownie rozpoznając sprawę ma kompetencje kasacyjne. W niniejszej sprawie organ rozpoznając wniosek, złożony w trybie art. 127 § 3 kpa, ograniczył się do kontroli prawidłowości decyzji, natomiast nie rozpoznał sprawy ponownie. Bezsporne bowiem w sprawie jest, iż skarżący zakwestionował w swoim wniosku m. in. wynik przeprowadzonego egzaminu testowego. Negatywny wynik egzaminu, zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. nr 115, poz. 745), spowodował zakończenie postępowania kwalifikacyjnego. Nieuzyskanie zaś pozytywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego stanowiło podstawę, zgodnie z art. 191 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej [...] w obrocie nieruchomościami. Tak więc, rozpoznając odwołanie, organ zobligowany był do skontrolowania tego etapu postępowania kwalifikacyjnego. Fakt, że Komisja działała zgodnie z przepisem zarówno powołanego wyżej rozporządzenia, jak i regulaminu, nie oznacza, że nie mogły zostać popełnione błędy przy ocenie prawidłowości udzielonych odpowiedzi przez skarżącego. Takich błędów nie wyklucza również fakt, że pod oceną z przeprowadzonego testu podpisali się wszyscy członkowie Komisji. Jeżeli skarżący zakwestionował wynik testu, to organ zobligowany był ponownie tę kwestię wyjaśnić, a nie ograniczyć się do stwierdzenia, że nie zostały naruszone przepisy prawa. Dopiero zbadanie tej zasadniczej kwestii stanowiłoby rozpoznanie sprawy merytorycznie, do czego obliguje organ przepis art. 138 kpa. Ponieważ organ takich ustaleń nie poczynił, to naruszył powołany przepis, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c oraz art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.