I SA 1747/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Krystyna Kleiber (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału [...] [...] Agencji [...] w W. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do wypłaty równoważnika za brak osobnej kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Oddziału [...]nr 1 [...] Agencji [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa [...] Agencji [...] na rzecz T. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 1747/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Dyrektor Oddziału [...] Nr [...] [...] Agencji [...] na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.) w związku z art. 88 ust. 2, art. 93 ust. 2 i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368) orzekł utratę uprawnień T. K. do wypłaty równoważnika za brak osobnej kwatery stałej od dnia 6 września 1988 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że T. K.w dniu [...] września 1988 r. decyzją nr [...] otrzymał osobną kwaterę stałą wobec czego na podstawie cytowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 20 maja 1976 r. utracił uprawnienia do pobierania równoważnika za brak osobnej kwatery stałej, które wcześniej otrzymywał. W związku z powyższym uznał, że prawo do kwatery zostało zrealizowane na postawie art. 88 ust. 2 ustawy o zakwaterowani Sił Zbrojnych RP z dnia 22 czerwca 1995 r. (Dz.U. Nr 42, poz. 368) brak było podstaw do pobierania równoważnika. Wskazał że obecnie jak i przed 1996 r. żona zainteresowanego posiadała prawo do lokalu mieszkalnego, a od 2001 r. małżonkowie K. posiadali dom mieszkalny, przy [...] w S. S. jest miejscowością pobliską miejsca służby, co wyłącza na podstawie art. 27 ust 1 ustawy o zakwaterowaniu. Sił Zbrojnych z 1976 r., prawo do wypłaty równoważnika za brak kwatery stałej. T. K. w dniu 30 kwietnia 2003 r. złożył odwołanie od tej decyzji. Uznał on, że decyzja jest niezgodna z prawem. Począwszy od kwietnia 1994 r. kiedy to nabył prawo do równoważnika za brak kwatery stałej nie zaszły żadne okoliczności, które byłyby podstawą do zaprzestania wypłacania równoważnika, a uczyniono to od dnia 1 stycznia 1999 r. Podkreślił, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej otrzymał w związku ze złożonym wnioskiem o przydział kwatery służbowej w Garnizonie [...] i spełnieniem przesłanek o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5 poz.19 z późn. zm.), który stanowił iż: "Żołnierzowi zawodowemu, który ma członków rodziny określonych w art. 9 ust. 3 przysługuje równoważnik pieniężny w razie niemożności przydzielenia osobnej kwatery stałej w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w tej miejscowości". S. zgodnie z definicją zawartą w § 2 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie był miejscowością pobliską w stosunku do [...], ponieważ "za miejscowość pobliską uważa się miejscowość do której czas dojazdu publicznymi środkami komunikacji przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony 2 godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania" Istotne pozostaje również, że w odniesieniu do miejsca pełnienia służby w W. również nie jest ona miejscowością pobliską w stosunku do garnizonu S. W obu przypadkach czas dojazdu przekracza, ustaloną wówczas i obecnie normę 2 godzin. Ponadto według ustawy z 1976 r. rozwiedzeni małżonkowie zachowują prawo do zakwaterowania w dotychczas zajmowanej kwaterze. Małżeństwo z R. A. zostało rozwiązane w 1991 r. i chociaż była małżonka zamieszkuje nadal w S. w przydzielonej kwaterze – w świetle przepisów starej ustawy nie jest to przeszkodą do zrealizowania prawa do kwatery w garnizonie pełnienia służby. Nie było przeszkód do rozliczenia się z kwatery w garnizonie S. w przypadku jej przydzielenia w garnizonie W. Tak jednak się nie stało z winy organu, który w okresie służby w W. – kwatery nie przydzielił. Wprawdzie w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1976 r. nałożono na żołnierzy zawodowych obowiązek zwolnienia osobnej kwatery stałej wraz z osobami wspólnie z nim zamieszkałymi w razie przeniesienia służbowego do innej miejscowości, lecz tylko pod warunkiem otrzymania w tej lub pobliskiej miejscowości osobnej kwatery stałej. Wobec stanowczego brzmienia przepisów, zwolnienie i co za tym idzie rozliczenie się z kwatery, nie mogło się odbyć z inicjatywy przenoszonego żołnierza. Decyzji w tej sprawie nie wydano do dnia 31 grudnia 1995 r. i w obecnym stanie prawnym, decyzja o takiej treści nie może zostać skutecznie wydana z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 1996 r. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i uchylenie przepisów starej ustawy. Taką podstawą nie może też być wspomniane zarządzenie Ministra Obrony Narodowej z uwagi na brzmienie art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Dyrektor Oddziału [...] w W. [...] Agencji [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dyrektor Oddziału [...] stwierdził, że z przedstawionych dokumentów wynika iż ocena uprawnień odwołującego do równoważnika, powinna być rozpatrywana na podstawie: ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19) oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dziennik Rozkazów MON z 1987 r. Nr 24), które obowiązywało w dniu wstrzymania wypłaty równoważnika T. K. W myśl art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, równoważnik ten przysługuje w razie niemożności przydzielenia osobnej kwatery stałej w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Z przedstawionego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w dniu 1 września 1988 r. odwołujący otrzymał kwaterę stałą nr [...] przy ul. [...] w S. przydzieloną decyzją Nr [...] przez Dowódcę Garnizonu S., z której dotychczas się nie rozliczył. W świetle powyższych przepisów T. K. nie jest uprawniony do przydziału kwatery i nie jest umieszczony na liście przydziału kwater stałych. Natomiast wypłata równoważnika przysługuje tylko w razie braku możliwości przydzielenia kwatery stałej. Nie jest zasadny podniesiony w odwołaniu zarzut bezczynności organów kwaterunkowych wojska i organów WAM nie wydających decyzji rozliczającej z kwatery w S. po orzeczonym rozwodzie. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. rozkwaterowanie po orzeczonym rozwodzie mogło nastąpić wyłącznie na wniosek rozwiedzionych małżonków. Do tego czasu zachowują oni prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze. Zatem przepis art. 37, a także art. 30 ust. 1 pkt. 2 nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. przez Dyrektora Oddziału [...] Nr [...] [...] A [...] w W. było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 260/02. T. K. zaskarżył tę decyzję. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosił o: 1. uznanie decyzji Dyrektora Oddziału [...] [...] Agencji [...] w W. za niezgodną z prawem, 2. uznanie obowiązku wypłaty przez Dyrektora Oddziału [...] nr [....] [...] Agencji Mieszkaniowej w W. kwoty zaległego mi równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, którego wypłatę bezpodstawnie wojskowe organy kwaterunkowe wstrzymały z dniem 1 stycznia 1999 r., 3. uznanie obowiązku wypłacania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej do dnia zrealizowania prawa do osobnej kwatery stałej w myśl art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 z późn. zm.), Raz jeszcze, za wcześniejszym odwołaniem, podkreślił, że po 1 stycznia 1996 r. równoważnik za brak kwatery stałej przysługiwał mu podstawie art. 88 ust. 2, z racji otrzymywania go w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 z późn. zm.) jak też, że zgodnie z art. 27 ust 1 ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 z późn. zm.) "żołnierzowi zawodowemu, który ma członków rodziny określonych w art. 9 ust. 3" przysługuje równoważnik pieniężny w razie niemożności przydzielenia osobnej kwatery stałej w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w tej miejscowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sądem właściwym do rozpoznania tej sprawy zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 270) Sądy Administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej a zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskiem skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę uwzględniono, uchylając decyzję organów obu instancji [...] Agencji [...], ale z innych przyczyn aniżeli przytoczono w skardze, pomijając też jej wnioski. Na wstępie należy stwierdzić, iż postanowieniem z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 348/00 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału [...] [...] Agencji [...] w sprawie wstrzymania wypłaty równoważnika za brak kwatery stałej. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że wypłata równoważnika została wstrzymana z dniem 1 stycznia 1999 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), na podstawie której osoby zainteresowane nabyły prawo do równoważnika pieniężnego, o którym wyżej mowa, nie regulowała zasad i trybu wypłaty przedmiotowego świadczenia, odsyłając w tym względzie poprzez art. 54 ust. 3 pkt 1 lit. b do przepisów wykonawczych. Zasady i tryb wypłacania równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej zostały unormowane w wydanym z upoważnienia ustawy zarządzeniu Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Analiza przepisów powołanego zarządzenia – które obowiązywało w momencie wstrzymania skarżącemu wypłaty, wzmiankowanego równoważnika – wskazuje, że wstrzymanie wypłaty równoważnika za brak kwatery stałej, z powodu braku uprawnień do jego pobierania, następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz czynności organu odnotowywanej – zgodnie z § 13 – w formie adnotacji na wniosku złożonym uprzednio przez żołnierza zawodowego, który uruchamiał postępowanie w sprawie przyznania świadczenia. Jest to więc czynność, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, na którą osobie zainteresowanej przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego. Skarga wpłynęła jednak po przewidzianym do jej złożenia terminie i z tego względu została przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucona. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił T. K. przywrócenia terminu do wniesienia skargi w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 260/02 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił następną skargę T. K. złożoną na pismo Dyrektora Oddziału [...] Nr [...] [...] Agencji [...] w W. z dnia [...] stycznia 2002 r., uznając że pismo to nie stanowiło decyzji lecz zawierało informację co do zgłoszonego żądania wypłaty równoważnika za brak kwatery stałej. W aktach Oddziału [...] WAM brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 kpa) i jedynie z treści korespondencji można zorientować się, że początek postępowania administracyjnego stanowił wniosek skarżącego z dnia 29 kwietnia 1998 r. o przydzielenie mu osobnej kwatery stałej w garnizonie W., bo tam pełnił służbę oraz wniosek z dnia 8 lutego 1999 r. o wypłaceniu równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej w garnizonie W. Od dnia 1 stycznia 1999 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa zaprzestała wypłacania równoważnika i zażądała od T. K. zwrotu nienależnie, jej zdaniem od roku 1996 pobranego świadczenia. W aktach brak też wezwania do złożenia dowodów i ewentualnego przejrzenia akt administracyjnych. Zdaniem Dyrektora Oddziału [...], co wynika z jego pisma z dnia 23 stycznia 2002 r., decyzja została w tej sprawie po raz pierwszy podjęta w piśmie z dnia [...] marca 1999 r., a podtrzymana została przez Dyrektora Oddziału [...] pismem z dnia [...] maja 1999 r. W taki też sposób zostało ocenione pismo z dnia 31 marca 1999 r. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2001 r. Odrzucając skargę T. K. wskazano to pismo jako decyzję organu. Oznaczało to, że sprawa odmowy wypłaty równoważnika za brak osobnej kwatery stałej począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. była już przedmiotem decyzji administracyjnej. Obecnie wydana przez organ pierwszej instancji decyzja stwierdza, że T. K. utracił prawo do wypłaty równoważnika za brak osobnej kwatery stałej począwszy od dnia 6 września 1988 r. co rozszerza decyzję pozbawiającą uprawnień zainteresowanego o okres poprzedzający datę 1 stycznia 1999 r. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych ustaleń i wniosków, nie wyjaśnia ich również decyzja Dyrektora Oddziału [...]. Aczkolwiek w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. wskazano na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie wyciągnięto żadnych wniosków prawnych. Nie podjęto też w uzasadnieniu decyzji obu instancji [....] Agencji [...] dowodowej polemiki ze skarżącym na temat uprawnień do kwatery stałej w Garnizonie W. i garnizonie W. jak też ustaleń co do miejscowości pobliskiej w stosunku do kwatery stałej w S., a później zabudowanej nieruchomości własnej w S. oraz podstawy stosowania poprzednio obowiązujących przepisów. Zważyć też należy, że objęcie w decyzjach okresu sprzed daty orzeczenia administracyjnego – a ono stanowiło prawo, może mieć miejsce jedynie w przypadkach wskazanych przepisami szczególnymi. Z przytoczonych względów decyzje obu organów jako wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 kpa należało uchylić. Badając sprawę organy [...] Agencji [...] w pierwszej kolejności rozważą czy nie zachodzi przypadek wydania ponownego orzeczenia w części uprzednio prawomocnie rozpoznanej jak też czy istnieje możliwość prawna wydania decyzji zobowiązującej żołnierza do zwrotu świadczeń od daty sprzed jej wydania, skoro dopiero ta decyzja ma charakter konstytucyjny wobec tegoż świadczenia. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obie decyzje uchylono, stwierdzając stosownie do treści art. 152 tej ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 cytowanych przepisów.