I SA 1783/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Centralnego Związku [...] w likwidacji w W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. I SA 1783/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Minister Skarbu Państwa po rozpoznaniu wniosku Centralnego Związku [...] w Likwidacji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2003 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] – miasto na prawach powiatu z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół Zawodowych nr [...], ul. [...], w skład którego wchodzi prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i prawo własności mienia ruchomego, będącego na wyposażeniu Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w L., ul. [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., znak [...] i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zarząd Miasta [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2000 r. zwrócił się o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w L., powołując się na art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2000 r., znak [...] stwierdził nabycie przez Miasto [...] – miasto na prawach powiatu z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół Zawodowych nr [...], ul. [...] w skład którego wchodzi prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w L. księga wieczysta KW nr [...] i prawo własności mienia ruchomego, będącego na wyposażeniu Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w L., ul. [...]. Centralny Związek [...] w likwidacji pismem z dnia [...] lipca 2002 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wskazał w uzasadnieniu wniosku, że ZSZ nr [...] była dzierżycielem przedmiotowej nieruchomości. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak [...] . Centralny Związek [...] w likwidacji pismem z dnia [...] lutego 2003 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2003 r. W toku ponownego postępowania Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...], właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa. Przedmiotowa nieruchomość decyzją Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1969 r., znak [...] przekazana została na rzecz Zespołu Szkół Zawodowych Centralnego Związku [...] w L. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony. Decyzją Kuratora Oświaty i Wychowania w L. z dnia [...] grudnia 1989 r., nr [...] przekształcono z dniem [...] stycznia 1990 r. Zespół Szkół Zawodowych [...]w Zespół Szkół Zawodowych nr [...], który podlegał od tego czasu Kuratorowi Oświaty i Wychowania w L. Wnioskodawca załączył do akt sprawy porozumienie zawarte pomiędzy Kuratorium Oświaty i Wychowania, a Centralnym Związkiem [...] w sprawie przejęcia do finansowania przez Kuratorium Zespołu Szkół Zawodowych [...], które obowiązywało do 30 czerwca 2000 r., a także wniosek [...] w likwidacji z dnia [...] listopada 1999 r. o oddanie działki gruntu w wieczyste użytkowanie wraz z przeniesieniem własności budynków. Urząd Miejski w L. uznał pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. żądanie [...] w likwidacji za bezzasadne argumentując, że podmiot ten nie był użytkownikiem nieruchomości przy ul. [...], a taki warunek powinien być spełniony zgodnie z art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie wniosku złożonego w trybie art. 204 wyżej wskazanej ustawy Minister Skarbu Państwa podniósł, że zgodnie z art. 204 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz przeniesienia własności znajdujących się na niej budynków wygasły jeżeli wnioski w tej sprawie nie zostały złożone do dnia 31 grudnia 1996 r. Organ administracji stwierdził, że przekazanie przedmiotowego mienia Miastu L. – miastu na prawach powiatu jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza z art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przedmiotowe mienie jest własnością Skarbu Państwa, a ZSZ nr [...] jako następca Zespołu Szkół Zawodowych [...] był użytkownikiem nieruchomości na podstawie tytułu prawnego tj. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1969 r. Minister Skarbu Państwa wskazał, że nie można uznać Centralnego Związku [...] w likwidacji za stronę niniejszego postępowania, gdyż przepisy prawa materialnego nie stwarzają dla tego podmiotu interesu prawnego w uczestniczeniu w tym postępowaniu. Organ podkreślił, że interes prawny – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – musi być konkretny dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego i potwierdzony w okolicznościach faktycznych. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłoszone żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej. Źródłem jego jest zawsze norma prawa materialnego. Centralny Związek [...] w likwidacji nie może być stroną w przedmiotowej sprawie, gdyż nie ma przepisu prawa materialnego, który by dawał takie uprawnienie, aby uczestniczyć w postępowaniu o przekazanie mienia Miastu L. – miastu na prawach powiatu. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożył Centralny Związek [...] w likwidacji w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem przepisu art. 157 § 3 kpa w związku z art. 28 kpa w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) polegającym na orzeczeniu o niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w pkt 1 wobec nie legitymowania się przymiotem strony, podczas gdy z żądaniem wszczęcia tego postępowania wystąpił [...] w likwidacji, podmiot mający materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie, a więc będący stroną oraz z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, polegającym na błędnym ustaleniu, iż wniosek o oddanie działki gruntu w wieczyste użytkowanie, złożony został w dniu [...] listopada 1999 r., a więc po terminie określonym w przepisie art. 204 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), co spowodowało zdaniem organu wygaśnięcia roszczenia, podczas gdy wniosek ten złożony został w dniu [...] listopada 1991 r. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że nie przysługuje jej przymiot strony. W przepisie art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy z 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – przesłanką komunalizacji jest władanie mieniem Skarbu Państwa. Przez pojęcie wydania rozumieć należy władanie faktyczne bądź władanie oparte na tytule prawnym. W niniejszej sprawie [...] w likwidacji jest użytkownikiem gruntu zabudowanego o powierzchni [...] m2, na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1969 r. Mocą tej decyzji ustanowiono użytkowanie spornego terenu na czas nie oznaczony. Decyzja ta nigdy nie została uchylona, zmieniona ani też nie wygasła. Na powyższej nieruchomości Centralny Związek [...] wzniósł budynki. Budynki te były następnie używanie przez Zespół Szkól Zawodowych [...] Spółdzielczości Pracy. Zespół Szkół Zawodowych [...] stanowi w sensie organizacyjno-prawnym zakład własny Centralnego Związku [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 165 § 2 ustawy – Prawo spółdzielcze z 1961 r. (Dz. U. Nr 12, poz. 61) oraz z treścią art. 243 ustawy - Prawo spółdzielcze z 1982 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 210) związki spółdzielcze mogły prowadzić szkoły zawodowe w celu zaspokojenia potrzeb członków i pracowników zrzeszonych w nim organizacji spółdzielczych, a także potrzeb swoich pracowników. Z dniem 7 lutego 1990 r. na podstawie ustawy z 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. Nr 6, poz. 36 z późn. zm.) Centralny Związek [...] został postawiony w stan likwidacji z mocy prawa. Likwidacja [...] do dnia dzisiejszego nie została zakończona, trwa nadal. W myśl art. 5 ust. 1 oraz art. 3 cytowanej ustawy o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości – szkoły zawodowe likwidowanych związków spółdzielczych stanowią majątek likwidowanego związku. Szkoły te mogą być przekazywane na własność właściwym spółdzielniom na podstawie umowy zawartej z likwidatorem (art. 3 ust. 6 ustawy w związku z art. 5 ust. 1). W razie nie przejęcia przez spółdzielnię szkoły zawodowej, szkoła ta podlega przejęciu przez Naczelną Radę Spółdzielczą w porozumieniu z Ministrem Edukacji Narodowej, a w uzasadnionych przypadkach – przez właściwe w sprawach oświaty organy bądź osoby wskazane przez Ministra Edukacji Narodowej (art. 5 ust. 2). Tryb ten nie został nigdy wyczerpany, a w szczególności nigdy w opisanym powyżej trybie nie przekazano Zespołowi Szkół Zawodowych [...] Kuratorium Oświaty i Wychowania w L. Kuratorium przejęto jedynie teren zespołu szkół do finansowania i to na czas oznaczony do dnia [...] czerwca 2000 r. Dlatego też szkoła, a także wszelkie prawa majątkowe z nią związane nadal stanowią majątek likwidowanego Centralnego [...] Pracy. Dlatego w dniu [...] listopada 1991 r., a nie w 1999 r. jak to błędnie ustalił Minister Skarbu Państwa, Centralny Związek Spółdzielczości Pracy w L. zwrócił się do Miasta [...] z wnioskiem o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni [...] ha, stanowiącego działkę o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz o przeniesienie własności znajdującego się na tym gruncie budynku. Wniosek powyższy zgłoszony został w oparciu o przepis art. 2 ust. 10 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 1991 r.). Wobec odmowy zawarcia umowy o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste skarżąca wystąpiła z powództwem skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta L. opartym na przepisie art. 64 kc w związku z art. 1047 kpc oraz art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli stosownej treści. W toku tego postępowania sądowego podniesiony został przez Skarb Państwa zarzut braku legitymacji procesowej biernej z uwagi na komunalizację spornej nieruchomości na rzecz Miasta [...] – miasta na prawach powiatu, co potwierdziła wyżej wymieniona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Skarżąca podniosła, że nieprawidłowo organ przyjął, że sporna nieruchomość znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w L. Zespół Szkół Zawodowych nr [...] nie jest następcą prawnym Zespołu Szkół Zawodowych [...]. Zespół Szkół Zawodowych [...] nigdy nie posiadał osobowości prawnej, a co za tym idzie zdolności do czynności prawnej. Ponadto, na mocy art. 254 kc, użytkowanie jest niezbywalne. Chociażby dlatego władanie oparte na tytule prawnym sporną nieruchomością przysługuje [...] w likwidacji, a nie Zespołowi Szkół Zawodowych nr [...] w L. Dlatego zdaniem skarżącej komunalizacja nieruchomości obciążona prawem użytkowania na rzecz innej niż gmina jednostki samorządu terytorialnego będzie powodować wygaśnięcie roszczenia przysługującego użytkownikowi, a to ma wpływ na sytuację prawną użytkownika nieruchomości. Dlatego [...] w likwidacji jest stroną postępowania komunalizacyjnego oraz postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 kpa w związku z art. 157 § 3 kpa w związku z art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została też z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, jako że poczynione w toku postępowania nadzorczego ustalenia co do faktów stoją w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wskazał, że niewłaściwie organ ustalił, iż roszczenie z art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługujące [...] w likwidacji wygasło, wobec złożenia przez [...] w likwidacji wniosku w dniu [...] listopada 1999 r., a więc po terminie określonym w art. 204 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek w rzeczywistości złożony został w dniu [...] listopada 1991 r., a zatem roszczenie o którym mowa nie wygasło. Ponadto za błędne należy uznać ustalenia jakoby Zespół Szkół Zawodowych nr [...] w L. był użytkownikiem spornej nieruchomości, a prawo to powstało na mocy cytowanej decyzji z 1969 r. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. W rzeczywistości decyzja ta ustanowiła prawo użytkowania na rzecz Centralnego Związku [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podniósł, że kwestia nabycia prawa własności na dzień [...] stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie wpływa na sferę prawną innych osób niż Skarb Państwa i zainteresowana jednostka samorządowa. Z tego powodu, zdaniem organu decyzja jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tj. ocenia, czy decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 28 kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie nadzorcze w trybie art. 156 wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa). Z kolei zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny (jak słusznie wskazuje organ), to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego, że mienie, które zostało skomunalizowane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. było przedmiotem użytkowania Centralnego Związku [...] na mocy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1969 r. Poza tym skarżąca podniosła, że służy jej roszczenie z art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które może jedynie kierować w stosunku do Skarbu Państwa, lub gminy, wobec czego komunalizacja nieruchomości na rzecz innej niż gmina jednostki samorządu terytorialnego będzie powodować wygaśnięcie roszczenia przysługującego użytkownikowi. Istotą w niniejszej sprawie jest więc ocena, czy użytkowanie nieruchomości daje uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Dlatego ważne jest co należy rozumieć przez pojęcie "władania" o którym mowa w wyżej wskazanej ustawie. Problematyka pojęcia władania, którym to pojęciem posługuje się ustawa z 13 października 1998 r. była przedmiotem analizy Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. III RN 206/01 (OSNP 2003/24/585). W wyroku tym Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że nabycie nieruchomości ex lege będącej we władaniu w rozumieniu przepisu tej ustawy, może dotyczyć tylko takiego rodzaju władania nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Chodzi więc o takie formy władztwa, które zawierało w sobie wiele cech typowych dla władztwa właścicielskiego. O ile przed wydaniem powyższego orzeczenia Sądu Najwyższego w orzecznictwie sądowym nie było jednolitości co do interpretacji pojęcia "władania" w rozumieniu ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), to po tym wyroku ukształtowało i utrwaliło się takie rozumienie pojęcia "władania" jak w wyroku Sądu Najwyższego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela takie rozumienie pojęcia władania. Użytkowanie, którym legitymował się skarżący Centralny Związek [...] nie mieści się w pojęciu władania właścicielskiego. Zgodnie bowiem z art. 252 kc użytkowanie polega na obciążeniu rzeczy jedynie prawem do jej używania i pobierania pożytków. Odnośnie wniosku skarżącego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (z obecnego art. 204 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) i zawisłego postępowania przed sądem powszechnym wskazać należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny zasadności roszczeń z art. 204 wyżej powołanej ustawy. Art. 204 ustawy nie daje skarżącemu tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że nabycie prawa użytkowania dotyczyło stanu na dzień [...] grudnia 1990 r., a kwestia nabycia prawa własności na podstawie ustawy z dnia [...] października 1998 r. dotyczyła stanu prawnego na dzień [...] stycznia 1999 r. Wobec czego ewentualne roszczenie z art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wpływają na ocenę decyzji komunalizacyjnej i z przyczyn już wyżej wskazanych nie daje podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania. Dlatego bezprzedmiotowe dla niniejszej sprawy są kwestie dotyczące porozumienia z Kuratorium o przejęciu szkoły do finansowania, statusu szkoły i jej podmiotowości. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).