I SA 1784/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 1784/03 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Przedsiębiorstwa Geodezji i Gospodarki Gruntami w R. z dnia [...] sierpnia 1988 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy: decyzja Dyrektora Przedsiębiorstwa Geodezji i Gospodarki Gruntami w R. z dnia [...] sierpnia 1988 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działki nr [...] i [...], KW nr [...] została utrzymana w mocy decyzją ostateczną Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] października 1988 r. nr [...]. Decyzje te były przedmiotem oceny legalności dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i z tego względu organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Od decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. radca prawny B.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca zarzucił błędną interpretację art. 157 § 3, gdyż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić tylko ze względów podmiotowych, a nie ze względu na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż kwestionowane decyzje były zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika byłego właściciela M.S. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 1989 r., sygn. akt SA/Kr 1281/88 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę oraz stwierdził w uzasadnieniu, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest niezgodna z prawem. Wyrok ten nie został wzruszony i jest prawomocny. Zgodnie z art. 207 § 1 i 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1989 r. sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną był obowiązany do oceny legalności zaskarżonej decyzji i w przypadku zaistnienia przesłanek nieważności ujętych w art. 156 § 1 kpa był obowiązany stwierdzić nieważność tej decyzji. W przedmiotowej sprawie była już zatem przeprowadzona ocena legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej zakończona prawomocnym wyrokiem, który wiąże organ administracji w danej sprawie. Prawidłowo zatem stwierdzono w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., że ocena legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej przeprowadzana w trybie art. 156 § 1 kpa została już dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego organ administracji nie może zmieniać i z tego powodu należało odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r. złożył skargę A.S., wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i zaskarżonym decyzjom zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego a) art. 50 i 56 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) poprzez przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości na cele inne niż wskazane w ustawie nie narusza prawa. 2) naruszenie przepisów postępowania a) art. 151 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja Przedsiębiorstwa Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] w R. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z [...] sierpnia 1988 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, b) art. 157 § 2 i 3 kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja o wywłaszczeniu została wydana w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). W oparciu o tę ustawę można było wywłaszczyć nieruchomość tylko wtedy, gdy była niezbędna na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych określonych w planach społeczno-gospodarczych (art. 50 i 56). Przedmiotowa decyzja nie określała dokładnie celu, na jaki nieruchomość zostaje wywłaszczona. Została zatem wydana sprzecznie z obowiązującym prawem, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W sytuacji, gdy orzecznictwo administracyjne przyjęło ugruntowany pogląd mówiący, że wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na wskazane cele Prezes Urzędu akceptuje orzeczenia, które ewidentnie mają charakter działań pozaprawnych. Taka interpretacja rażąco narusza zarówno treść jak i ratio legis ustawy z 1985 r. Instrumentalne stosowanie tego przepisu w minionych latach musi zostać krytycznie ocenione w oparciu o obowiązujące wówczas normy prawne, a nie potrzeby polityczne. Wpływ na taką treść orzeczeń Ministra miało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 wynika z faktu zastosowania przepisu, którego interpretacja nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i mogła być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest również odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo stwierdzenia podstaw ku temu. Tak J. Borkowski, Kodeks Postępowania administracyjnego, wydawnictwo CH. Beck, Warszawa 2000, s. 662. Należy również podnieść, iż zaskarżone decyzje naruszają przepis art. 157 § 2 i 3 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji możliwa jest tylko z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny podmiotowe to sytuacja, gdy wnioskodawcą jest osoba nie będąca stroną w sprawie, nie mająca zdolności do czynności prawnych i nie mająca przedstawiciela ustawowego. Przyczyny zaś przedmiotowe to m.in. decyzja (ostateczna lub nie ostateczna) w ogóle nie istnieje, przeszkody prawne określone w odrębnych ustawach. Tak J. Borowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck, Warszawa 2003, s. 734 i n. Stanowisko takie jednoznacznie podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 382/98. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa może mieć miejsce tylko wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli o to zwróci się strona. Winien wówczas wszcząć postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 157 § 2 kpa i dopiero wówczas wykazać brak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, wydając decyzję, o której mowa w art. 158 § 1 kpa. Taki sam pogląd wyrażono w wyrokach z dnia 20 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1883/97 oraz z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1167/96. Ze złożonego wniosku jednoznacznie wynika, że wnioskodawcą jest osoba uprawniona A.S., spadkobierca M.S., który ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji. Nie było zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli organ uznał, że nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji to powinien to zrobić w ramach postępowania wyjaśniającego i dać temu wyraz w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Podnoszone argumenty są na tym etapie postępowania przedwczesne. Mogą ewentualnie uzasadniać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Jako uzasadnienia wydanej decyzji dotyczącej wszczęcia postępowania nie podano żadnej przyczyny. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie z jednego tylko względu. Organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 153 § 3 kpa, to jest instytucję odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Na podstawie tego przepisu organ orzeka co do niedopuszczalności, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu może być wydana tylko wtedy, gdy organ oceni, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma legitymacji strony (przyczyna podmiotowa) bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy stwierdzić (przyczyna przedmiotowa). W niniejszej sprawie żadna z tych przyczyn nie zachodzi. Natomiast organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał oceny wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i podniósł, że nie można stwierdzić nieważności decyzji w sytuacji, gdy będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. o wywłaszczaniu i odszkodowaniu została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, a następnie była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 1989 r., sygn. akt SA/Kr 1281/88 skargę oddalił. W takiej jednak sytuacji organ winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, a nie odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczaniu i odszkodowaniu. Sąd uznał, że organ naruszył przepis art. 7, 8, 107 § 3 i 157 § 3 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.